DL semplificazioni e dem-ric in zona A: un passo indietro?

Il Decreto Semplificazioni n°76/2020, di cui ho già parlato qui ed anche qui e che è stato convertito con Legge 120/2020, ha introdotto diverse novità, anche nel senso di incentivare gli interventi di sostituzione edilizia. tuttavia, nelle zone A questa condizione è molto peggiorata rispetto alla versione delle norme prima del Decreto: vediamo perché.

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Il D.L. 16 luglio 2020 n°76 va a sostituire gli ultimi due periodi della lettera d) comma 1 art. 3 del DPR 380/01 non stravolgendo radicalmente l'impostazione normativa ma introducendo delle specifiche ancora diverse rispetto a prima. Anzitutto, viene estesa la definizione di ristrutturazione anche alle demolizioni e ricostruzioni che contemplano variazione della collocazione dell'edificio nel lotto, ovvero differente sedime: ciò, secondo alcuni, è stata la risposta del legislatore alla sentenza della Corte Costituzionale n°70/2020 (ne ho parlato qui, in fondo al post).

La demolizione e ricostruzione dunque ad oggi può rientrare nella ristrutturazione edilizia anche se prevede incrementi volumetrici, purché consentiti dalle norme vigenti anche per la rigenerazione urbana (e, attenzione, solo in questo caso: negli altri rimane un intervento di ampliamento facilmente rientrante nella nuova costruzione), ed in ciò si allaccia alla nuova formulazione del comma 1 ter art. 2 bis, sempre modificato dal medesimo decreto Legge, che consente le deroghe alle distanze anche in caso di ampliamenti, se operati attraverso demolizione e ricostruzione.

Negli immobili soggetti a vincoli istituiti ai sensi del Codice dei Beni Culturali (da intendersi ricompresi tutti i vincoli sia della parte II che della parte III del testo), nonché – novità della nuova formulazione di luglio 2020 – anche nelle zone territoriali di tipo A, la demolizione e ricostruzione, nonché il ripristino di edifici non più esistenti, rientra nella ristrutturazione edilizia solo dove non comporta modifica della sagoma, dei prospetti, dell'area di sedime, e, inoltre, solo laddove non contempla ampliamento volumetrico. Il vincolo al rispetto anche dei prospetti è anche lei una novità della versione di luglio 2020. Rispetto alla formulazione previgente, questa nuova è maggiormente stringente nei contesti vincolati e, soprattutto, amplia queste restrizioni anche alle zone territoriali di tipo A, le quali in alcune realtà locali, come ad esempio Roma, sono particolarmente estese anche oltre al "centro storico" propriamente detto.

Tutte queste specifiche di cui sopra vanno lette sempre assieme all'art. 10 comma 1 lettera c) che specifica gli interventi che sono soggetti a permesso di costruire o SCIA ad esso alternativa. La lettura combinata dei testi art. 3 comma 1 lett. d) e art. 10 comma 1 lett. c) modificati dal DL 76/20 può apparire contraddittoria: da un lato nel nuovo art. 3 c. 1. let. d) (di cui si riporta un estratto del testo vigente: “Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela [...], nonché a quelli ubicati nelle zone omogenee A, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria; ”), come visto, non fa rientrare nella ristrutturazione edilizia gli interventi su beni vincolati e/o siti nelle zone A che comportano modifiche della sagoma, del volume e dei prospetti, mentre l'art. 10 c. 1 lett. c) (di cui si riporta un estratto del testo vigente: “ gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. ”) li fa rientrare tra gli interventi assoggettabili a permesso di costruire o SCIA alternativa.

La contraddittorietà però va letta in altro modo: da un lato, si sta parlando degli interventi strettamente definiti di demolizione e ricostruzione "di edifici" che, se aventi talune caratteristiche, possono rientrare nella definizione di ristrutturazione edilizia; dall'altra invece, l'art. 10 comma 1 lett. c) specifica in via generale, quindi non solo relativamente alle dem-ric, gli interventi che possono essere assoggettati a SCIA alternativa, che non esclusivamente quelli di RE: la demolizione e ricostruzione di edifici con diverse caratteristiche di edifici sottoposti a vincolo dunque non rientra nelle categorie della RE (perché lo esclude l'art. 3 c. 1 lett. d) ma sembrerebbe soggetto comunque alle opere autorizzabili in SCIA alternativa.

Ciò significa che a tutti gli effetti, ad oggi, quelli di dem-ric con modifica di volume e sagoma di beni vincolati non sono interventi di ristrutturazione, pur rientrando comunque nell'alveo della SCIA alternativa al PdC. Tuttavia, siccome nella formulazione innovata dell'art. 10 non c'è il riferimento alle zone territoriali di tipo A che invece è stato introdotto nell'articolo 3, potrebbe dedursi che, ad oggi, gli interventi di dem-ric con diversa sagoma e aumento di volume in queste zone non siano autorizzabili con SCIA alternativa perché non espressamente ricompresi nella lettera c) e, parallelamente, espressamente esclusi dalla definizione di “ristrutturazione”: ciò peraltro sembra collimare con il fatto che l'art. 2 bis comma 1 ter indica che una dem-ric di qualunque tipo in zona A non può essere effettuata se non nell'ambito di un programma di recupero urbano, ammesso che non sia già prevista dalla strumentazione urbanistica vigente; laddove la condizione di vincolo si somma a quella di risiedere in zona A, cosa assai frequente a Roma, dovrebbe applicarsi la disposizione più restrittiva che a questo punto è l'appartenere alla zona A.

Ho cercato di sintetizzare questi concetti in una tavola sinottica che allego:

Ciò sta a significare che in zona A, dove, generalmente, i piani regolatori non consentono la “nuova costruzione” (salvo casi particolari ma spesso come demolizione e ricostruzione), le demolizioni e ricostruzioni rimarranno intrappolate nell'alveo del tassativo rispetto di sagoma, prospetti e volumi e soggette peraltro anche a programmi di recupero urbano, rendendo vani gli effetti della LRL 7/17 sulla Rigenerazione (la quale comunque non si poteva applicare nella zona Patrimonio Unesco, quindi semmai alla zona A di Roma esterna al centro storico entro le mura Aureliane), in quanto oggi deve ritenersi prevalente l'imposizione della norma nazionale su quella regionale, oppure subordinati all'approvazione, da parte del Comune, di piani di recupero i cui tempi di approvazione però vanno spesso in conflitto con i tempi di ritorno degli investimenti immobiliari privati.

Ciò rappresenta probabilmente la volontà di porre maggiore attenzione alla tutela delle zone storiche anche meno antiche, probabilmente a valle degli "scandali" che sono succeduti alle demolizioni, o a tentativi di demolizione, di alcuni villini nel quartiere Trieste e Nomentano a Roma che già è stata la base che ha spinto la Soprintendenza ad apporre un nuovo, specifico vincolo paesaggistico su una parte di questi territori. Avrei però personalmente preferito che la cosa fosse resa maggiormente chiara modificando ad esempio anche la lettera e) del comma 1 art. 3 DPR 380/01 aggiungendo la specifica che tali trasformazioni rientrano nella definizione di "nuova costruzione", oppure creando una definizione ad hoc; questo perché ormai tutte queste modifiche cominciano ad intrecciarsi tra loro ed il testo unico sta andando verso una formulazione articolata di complessa lettura.

Tuttavia, va evidenziato come quello che sembra proprio un vincolo al "piano di recupero" in zona A abbia una "scappatoia", ed è quella della previsione degli strumenti urbanistici. La attuale formulazione dell'art. 2 bis comma 1 ter espressamente fa salve le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti: da ciò si potrebbe dedurre che la limitazione delle zone A non si applica laddove il piano regolatore preveda già l'intervento tra le modalità ammesse. Sulla parola "previsioni" degli strumenti urbanistici si era aperto un dibattito: perché il legislatore ha usato la parola "previsione" e non "prescrizione"? forse perché ci si riferisce alla più ampia intenzione programmatoria urbanistica dei piani regolatori, e non agli interventi in dettaglio ammessi nelle varie zone? la "previsione", tuttavia, di uno strumento urbanistico è anche e soprattutto ciò che è possibile fare in relazione al tipo di edificio o tessuto su cui si opera, dunque è logico ritenere che riguardi cosa il Piano consente di fare. Ritengo si possa aderire a quest'ultima visione, deducendo in sostanza che se un Piano consente già gli interventi di demolizione e ricostruzione, finché il progetto rimane all'interno della definizione di intervento prevista dallo strumento urbanistico, gli stessi possono essere eseguiti anche con le liberalizzazioni introdotte dall'art. 2 bis comma 1 ter in zona A senza dover sottostare necessariamente ad un piano di recupero. Questa è la posizione che sembra potersi legge dalla sentenza TAR Lazio n°17887/2023 che riguarda proprio una controversia nel comune di Roma, di cui si propone un estratto:

Nella seconda censura del ricorso per motivi aggiunti le esponenti richiamano l’art. 2 bis d.p.r. n. 380/01 sotto altro profilo e, precisamente, per affermare che in zona A, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono ammissibili solo “esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati”.

La deduzione di parte ricorrente, però, non tiene conto del disposto dell’art. 2 bis d.p.r. n. 380/01 il quale fa espressamente salva la previsione dello strumento urbanistico vigente il quale all’art. 25 comma 9 lettera b) NTA consente l’attuazione in modalità diretta degli interventi DR2 in zona A.

In sede di conversione in legge del decreto, avvenuta con la pubblicazione in Gazzetta della Legge 11 settembre 2020 n°120, la sostanza della norma non è stata mutata ma, invece, è stata aggiunta una ulteriore modifica che dovrà destare molta attenzione: oltre alle zone A, difatti, le prescrizioni restrittive delle dem-ric si applicheranno, sibillinamente, anche ad "ulteriori ambiti di pregio storico o architettonico", senza che vi sia parallelamente una individuazione dei criteri con cui detti "ulteriori ambiti" debbano essere individuati o chi debba farlo. Lasciando la dizione così generica, si rischia di poter individuare una caratteristica di "pregio storico o architettonico" praticamente ovunque. Questa circostanza, che aumenta l'incertezza di una situazione già non chiara, spero verrà meglio definita nei prossimi tempi; nel frattempo, consiglio di prestare attenzione nell'intervenire in tutti quegli immobili che, per una qualsiasi ragione, possano avere dei "caratteri di pregio" tali da rientrare nell'ampia definizione. a Roma, io farei attenzione agli immobili individuati in Carta per la Qualità.