fascia di rispetto del demanio marittimo

Nell'ambito dei vincoli che sovrastano l'attività edificatoria, occorre barcamenarsi tra una serie di norme che dettano imposizioni indirette alla disciplina edilizia. Dico indirette, non perché non siano direttamente prescrittive dell'attività edilizia, ma piuttosto perché si trovano su dispositivi di legge che non sono direttamente quelli urbanistici.

questo post in sintesi:

• il codice della Navigazione impone che non possono essere eseguite "opere" (così genericamente definite) in una fascia di metri trenta a partire dal confine del "bene demaniale marittimo", definito ai sensi dell'art. 28 (e 29, per gli immobili afferenti);
• il vincolo mira a tutelare sia la sicurezza della navigazione, evitando che possano essere realizzate strutture in grado anche indirettamente di arrecare impedimento visivo, sia l'accesso alle aree, le quali essendo appartenenti allo Stato ed essendo sul mare, molto spesso rappresentano beni di pubblica fruizione il cui godimento da parte dei cittadini non deve essere limitato o impedito;
• la genericità della definizione di "opere" non è da limitarsi ai soli interventi di nuova costruzione né necessariamente è da ritenersi applicabile solo agli interventi edilizi: ci sono state sentenze che hanno statuìto che anche una ristrutturazione edilizia per variazioni di prospetto può rientrare tra le opere soggette ad autorizzazione;
• attenzione all'eventuale sovrapposizione con il vincolo paesaggistico ope-legis di trecento metri dalla linea di battigia: attenzione a distinguere le procedure di calcolo tra i due dispositivi: il paesaggistico si applica per metri trecento dalla battigia, mentre il vincolo del codice della navigazione si applica per metri trenta ma calcolato dalla fine della proprietà demaniale. Vale ovviamente anche all'interno dell'area demaniale, più trenta metri oltre tale limite;
• la norma non detta prescrizioni circa le caratteristiche che devono avere le opere per essere autorizzate: dunque è tutto completamente demandato alla valutazione dell'ente gestore del vincolo.

Immagine da Pixabay

E' il caso, come da argomento di questo post, del Codice della Navigazione: già si è scritto circa il fatto che il Codice della Strada impone delle fasce di inedificabilità ai lati di strade pubbliche (ne ho parlato nel libro che ho scritto, par. 4.6.4 dell'edizione I), in funzione della loro classificazione, e non si è ignorato anche il fatto che il Codice della Navigazione Aerea impone dei livelli di vincolo via via che ci si avvicina alla pista di decollo/atterraggio di un aeroporto pubblico, e, quindi, è logico aspettarsi che anche il Codice della Navigazione imponga un suo vincolo.

In questo caso, il vincolo è laconico e contenuto all'interno dell'art. 55 del vigente Codice della Navigazione (Regio Decreto 30 marzo 1942 n°327), che è un testo che è rimasto prevalentemente fermo all'anno di pubblicazione, il 1942, anno in cui fu pubblicato nella formula del Regio Decreto.

il testo dell'articolo è abbastanza generico e non sembra necessariamente diretto esclusivamente all'attività edilizia, in quanto parla di "opere" le quali non sono esclusivamente quelle edilizie. Purtroppo è assente una specifica definizione di "opere" e questo può portare a dedurre che abbia una portata davvero ampia.

riporto qui appresso il testo del dispositivo:

Art. 55. 
         (Nuove opere in prossimita' del demanio marittimo). 
 
  L'esecuzione di nuove opere entro una  zona  di  trenta  metri  dal
demanio marittimo o dal  ciglio  dei  terreni  elevati  sul  mare  e'
sottoposta all'autorizzazione del capo del compartimento. 
 
  Per ragioni speciali, in determinate localita' la estensione  della
zona entro la quale l'esecuzione di nuove opere  e'  sottoposta  alla
predetta autorizzazione puo' essere determinata in  misura  superiore
ai trenta metri, con decreto reale, previo parere  del  Consiglio  di
Stato. 
 
  L'autorizzazione  si  intende  negata  se  entro   novanta   giorni
l'amministrazione non ha accolta la domanda dell'interessato.*
 
  L'autorizzazione non e' richiesta quando le costruzioni sui terreni
prossimi al mare sono previste in piani regolatori o  di  ampliamento
gia' approvati dall'autorita' marittima. 
 
  Quando siano  abusivamente  eseguite  nuove  opere  entro  la  zona
indicata dai primi  due  comma  del  presente  articolo,  l'autorita'
marittima provvede ai sensi dell'articolo precedente. 

*alcuni ritengono che questa disposizione sia da intendersi implicitamente abrogata dalla L. 241/90 che ha introdotto il silenzio-assenso.

la violazione dell'art. 55 comporta sanzioni penali, disciplinate ai sensi dell'art. 1161 dello stesso Codice.

la definizione generica di "opere" non va letta, a parere di chi scrive, in senso ristretto alle "nuove costruzioni", primo perché il Codice non fa diretto riferimento a nessuna norma urbanistica (posto che quando è stato pubblicato questo documento, la Legge 1150/42 "fondamentale" dell'urbanistica era stata pubblicata da pochi giorni), secondo perché lo scopo del testo non è quello di dettare prescrizioni urbanistiche in modo diretto ma, piuttosto, di tutelare la sicurezza della navigazione evitando che possano prodursi trasformazioni dello stato dei luoghi che creano potenziali problemi; la tutela concettualmente è estesa anche all'accessibilità delle aree pubbliche che, in quanto tali, devono poter essere fruite da tutti liberamente o almeno senza impedimenti significativi. La sentenza cass. sez. III n°37565/2008 focalizza l'attenzione su una lettura della definizione di "opere" in senso generico e tale da ricomprendere nel suo alveo anche opere non esclusivamente di nuova costruzione, arrivando appunto a confermare la sanzione penale per aver effettuato opere di ristrutturazione edilizia in assenza della prescritta autorizzazione.

Purtroppo, la norma non definisce un confine tra lavori che non incidono sulla sicurezza della navigazione da quelle che invece possono incidervi, dunque in caso di dubbi non rimane che contattare l'ente preposto al rilascio dell'autorizzazione. La ratio indicata dalla sentenza sopra citata sembra comunque essere quella dell'invasività della trasformazione: sarebbe quindi desumibile che opere esclusivamente interne potrebbero intendersi come escluse dall'obbligo di autorizzazione, in quanto non vi è apprezzabile modifica dello stato della sicurezza, mentre invece una ristrutturazione edilizia che prevede variazione di prospetto, per espressa indicazione della sentenza citata, rientrano nell'alveo di validità della prescrizione. Nel mezzo, ovvero opere che vanno valutate caso per caso e che non sono né totalmente ininfluenti, né apertamente ormai soggette all'obbligo di autorizzazione, sono tutte quelle che in un modo o nell'altro incidono sugli esterni, posto che la valutazione dell'estensione della prescrizione anche alle opere interne è da svolgersi comunque, al di là di quello che sembrerebbe logico. Possono intendersi ricomprese nell'obbligo anche opere di realizzazione di muretti di confine o anche l'installazione di siepi, in quanto possono incidere sulla visuale ma anche sulla fruizione pubblica delle aree demaniali.

La prescrizione della norma per l'assoggettamento all'obbligo di autorizzazione, come visto, è di trenta metri dal confine della proprietà demaniale marittima: tale fascia di "attenzione", quindi, finisce con il sovrapporsi molto spesso con la fascia del vincolo ex legge Galasso di trecento metri dalla linea di battigia, sicché è molto probabile che quando si è soggetti all'obbligo di autorizzazione per nuove "opere" in fascia di rispetto demaniale si è anche soggetti ad autorizzazione paesaggistica (qui un mio post generale sui vincoli del Codice dei Beni Culturali), o comunque occorre valutare la cogenza del vincolo. Si presti comunque attenzione alle diverse modalità di calcolo della fascia: quella del paesaggistico ha origine dalla battigia, indipendentemente dalla profondità dell'area demaniale, mentre quella del Codice della Navigazione parte dalla fine della proprietà demaniale, come (genericamente) definita all'art. 28: nel caso quindi in cui la zona demaniale sia particolarmente profonda, oltre i trecento metri, quella del Codice della Navigazione si applicherà comunque, anche se molto arretrata rispetto al mare. La definizione di cosa è appartenente al Demanio è contenuta nell'art. 28. Suggerisco di prestare attenzione alla eventuale vicinanza nella zona di interesse di manufatti ed edifici appartenenti sempre allo Stato e che sono in qualche modo collegati ai beni del demanio marittimo pur magari non essendone diretta ed esplicita emanazione: l'art. 29 difatti definisce le "pertinenze" del demanio marittimo a cui le norme del Codice comunque si applicano, e attorno ai cui confini quindi potrebbe ritenersi applicabile l'art. 55.

Tornando alla fattispecie del vincolo paesaggistico che può sovrapporsi alla fascia di cui stiamo parlando, in caso in cui questo sia presente ed attivo (essendo un vincolo ope-legis, disciplinato ai sensi dell'art. 142 c. 1 del Codice dei Beni Culturali, ha delle clausole di disapplicabilità previste dall'art. 142 c. 2 dunque non è automaticamente detto che dove ci sia la rappresentazione del vincolo, questo effettivamente si applichi) e si applichi alle opere da compiersi (vi sono opere che, per legge, sono sottratte dall'autorizzazione Paesaggistica, ma non significa che siano analogamente sottratte all'obbligo dell'art. 55), le procedure autorizzative, a parere di chi scrive, sono del tutto distinte e separate, sia perché afferiscono a tutele diverse, sia perché fanno capo ad amministrazioni diverse: teoricamente, comunque, depositando una istanza condizionata presso lo sportello unico dell'edilizia, è quest'ultimo che dovrebbe occuparsi dell'acquisizione delle varie autorizzazioni.

infine, due parole su eventuali opere effettuate in assenza della prescritta autorizzazione: il Codice della Navigazione non vieta espressamente che il nulla osta possa essere rilasciato anche per opere già realizzate, dunque appare possibile ottenerlo in sanatoria, ed alcune sentenze sembrano non contrastare con questa ipotesi. ovviamente, l'autorizzazione vale solo per la prescrizione dell'art. 55 e non per le altre ulteriori autorizzazioni eventualmente richieste (cass. sez. III n°7248/2004).

Sempre sul tema, vi segnalo la sentenza C.d.S. sez. IV n°5537/2021 (qui su Lexambiente) in cui è stato ritenuto che le zone umide poste in continuità del mare, sono da considerarsi una estensione naturale del demanio marittimo: la sentenza verteva più precisamente nel merito del vincolo paesaggistico ex art. 142 del Codice dei Beni Culturali, ma si ritiene possa applicarsi anche alla applicazione della fascia di rispetto del demanio marittimo di cui sopra, dato che il Codice della Navigazione è espressamente evocato e citato nella sentenza. Agli atti, è stato considerato dirimente il fatto che la zona umida fosse in diretta comunicazione con il mare, anche se ciò avviene sporadicamente (si rimanda al testo della sentenza per approfondimenti).

Altra recente sentenza degna di nota è quella emessa dalla Corte di Cassazione sez III Penale sentenza n°20257/2022 (qui la notizia sul portale Lavoripubblici.it) avente ad oggetto la conferma della condanna di un proprietario di un lotto adiacente al demanio, sul quale erano state eseguite opere di sbancamento apparentemente finalizzate a creare un nuovo accesso alla spiaggia: il cittadino ha provato a difendersi indicando che le opere potevano rientrare nell'alveo dell'edilizia libera di cui all'art. 6 DPR 380/01, ma nel dispositivo la Cassazione sembra voler affermare il principio che nemmeno le opere di edilizia libera possono ritenersi sottratte dall'obbligo della preventiva autorizzazione all'esecuzione di opere nella fascia di rispetto del demanio.

principali sentenze che hanno avuto ad oggetto l'applicazione dell'art. 55 del Codice:

• cass. sez. III n°7248/2004 (l'art. 55 del CdN non sostituisce gli adempimenti legati all'eventuale vincolo paesaggistico)
• cass. sez. III n°37565/2008 (l'art. 55 del CdN si applica anche ad opere di ristrutturazione edilizia, perché il senso del vincolo non usa le definizioni edilizie e non si limita alla circostanza di opere del tutto nuove, ma anche alla trasformazione dello stato dei luoghi esistente)
• CdS sez. VI n°944/2016 (il Comune non ha competenza nell'ingiungere la demolizione di opere in presunta violazione dell'art. 55, in quanto il Codice attribuisce ad altro ente tale potere)
• cass. sez. III n°17424/2016 (natura del bene demaniale)
• cass. sez. III penale n°20257/2022 opere di ogni tipo sono soggette ad autorizzazione, anche quelle di attività libera.