domenica 27 gennaio 2019

come leggere il PTPR Lazio

Il Piano Territoriale Paesistico Regionale è lo strumento a cui la Regione Lazio ha lavorato per molti anni, e che rappresenta la sintesi, nonché l'evoluzione, degli strumenti pianificatori precedenti (i PTP o piani territoriali paesistici, tuttora in vigore, fino all'approvazione definitiva del PTPR). Dato che la sua lettura è fondamentale per l'individuazione dei vincoli di progetto, ho ritenuto utile scrivere questo post, per accompagnare il tecnico o anche il semplice cittadino nella lettura di questo importante documento.


estratto del PTPR Lazio: individuazione di un
vincolo di tipo C, con relativa fascia di rispetto
Va anzitutto premesso che i Piani Paesaggistici sono strumenti di pianificazione urbanistica che afferiscono quei beni tutelati ai sensi della parte III del Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 42/2004), dunque non ricomprendono, ma a volte comunque rilevano a titolo informativo, i beni di cui alla parte II tra i quali si annoverano i singoli edifici oggetto di tutela o anche ville e parchi storici. Dunque stiamo parlando di un documento che non è l'unica cosa che va consultata per verificare la presenza dei vincoli: per effettuare le altre ricerche che si dovessero ritenere necessarie, potete fare riferimento a quest'altro post.

Nel PTPR Lazio sono individuati due tipi di vincoli, fondamentalmente: quelli cosiddetti "decretati", cioè scaturiti da un decreto (o anche da un atto proprio della stessa Regione, che è un ente che ha facoltà di imporre vincoli paesaggistici durante la stesura dei relativi piani), e quelli "ope legis", cioè esistenti in base ad una legge che impone dei vincoli legati al sussistere di determinate condizioni. Esempio classico dei vincoli ope legis sono le fasce di rispetto di fiumi, laghi e della costa marina.

Spesso, ma non sempre, i vincoli ope legis hanno delle clausole di disinnesco, cioè non si applicano in determinati contesti: per esempio, le fasce di rispetto dei fiumi non hanno validità nelle aree che il PTPR individua come "paesaggio degli insediamenti urbani", cioè tutte le parti già consistentemente costruite alla data di adozione del piano (dunque possono esserci nuovi insediamenti urbani che si sono sviluppati dopo il piano e che non rientrano in questo paesaggio). I vincoli decretati invece quasi mai hanno clausole di disinnesco, anzi io non ne ho mai trovate, ma astrattamente potrebbero esserci.

I vincoli decretati possono avere delle fasce di rispetto (i vincoli ope legis tedenzialmente no, perché sono essi stessi delle fasce di rispetto), individuate sempre sullo stesso PTPR. Se vi siete imbattuti nel vincolo del centro storico di Roma, e avete notato che, differentemente da tutti gli altri, questi non ha la fascia di rispetto, e vi siete chiesti un perché, vi invito a leggere quest'altro post.

Giova ricordare che ottenere l'autorizzazione paesaggistica, o in generale l'autorizzazione dell'ente tutore del vincolo per qualunque ordine di vincolo, è atto autonomo e presupposto (art. 146 del codice, relativo alle autorizzazioni paesaggistiche) e quindi eventuali istanze edilizie depositate in assenza di autorizzazione paesaggistica per opere per le quali era prevista, sono atti non necessariamente nulli ma comunque inefficaci o comunque le opere edilizie eventualmente realizzate sono da intendersi prive di autorizzazione o con autorizzazione non perfezionata. per tale motivo è importante saper verificare correttamente e preventivamente la presenza di vincoli per poter preventivamente procedere a richiedere la relativa autorizzazione. Nelle procedure edilizie, la presenza di un vincolo viene asseverata dal tecnico progettista.

Di recente, il DPR 31/17 è andato a chiarire le procedure di autorizzazione, stabilendo una serie (cospicua e ampia) di interventi che si devono ad oggi intendere esclusi dall'autorizzazione paesaggistica, e chiarendo meglio, abrogando le disposizioni precedenti, le procedure per l'autorizzazione semplificata. Attenzione perché il DPR 31/17 agisce solo per i beni di cui alla parte III del codice (beni paesaggistici) e non su quelli di cui alla parte II (beni culturali, tra i quali singoli edifici e ville e parchi storici). Attualmente dunque abbiamo, nel panorama normativo: opere libere dall'autorizzazione paesaggistica; opere soggette ad autorizzazione semplificata; opere soggette ad autorizzazione ordinaria. Molti dei comuni del Lazio sono subdelegati a gestire le autorizzazioni semplificate.

Altra cosa che mi sembra importante sintetizzare in questo post, anche se meriterebbe trattazioni più ampie, è il concetto di pianificazione limitativa dell'attività edificatoria. Il piano paesaggistico non è limitativo dell'attività, nel senso che non impone l'inedificabilità di terreni che invece erano magari edificabili, nè impone la non trasformabilità, ma assoggetta queste attività a delle norme specifiche (che possono essere limitative in relazione a zone limitrofe ma non vincolate) per far si che lo sviluppo urbano  venga ordinato non solo dalla pianificazione comunale (PRG o altri strumenti sovracomunali) che dà prescrizioni in senso dimensionale (altezze massime, volumi, distanze), ma anche da regole di tipo estetico, per far si che quel paesaggio di cui i terreni e gli edifici fanno parte non perda le caratteristiche per cui è stato considerato di notevole interesse. Tutto ciò differentemente quindi dai beni di cui alla parte II del codice, i quali invece impongono, laddove applicati agli immobili,  quasi sempre dei vincoli di inedificabilità implicita nonché di generale immutabilità, salvo interventi da valutare con grande attenzione.

Il PTPR si compone di delle norme tecniche di attuazione, nonché di delle tavole grafiche. Le tavole grafiche sono raggruppate in quattro tipologie, ciascuna contenente indicazioni differenti. Vi sono poi degli ulteriori documenti a corollario, di cui parlerò più brevemente perché utili solo in contesti specifici.

Nelle Norme Tecniche di Attuazione sono indicate le prescrizioni fondamentali, divise per singolo vincolo o per singola categoria di vincolo. è sempre bene leggere l'articolo delle norme tecniche relative al vincolo in cui dobbiamo intervenire.

Iniziamo a vedere come è strutturato il Piano.

tavole A (clicca per aprire il webgis) - sono quelle di individuazione e classificazione del territorio regionale. In questa tavola NON sono individuati dei vincoli, ma è, diciamo, solo una tavola ricognitiva. Tutto il territorio regionale è zonizzato in queste tavole, anche le porzioni non soggette a vincoli: questo perché le tavole A vogliono essere anche uno strumento ricognitivo generale anche per eventuali futuri vincoli da apporsi ma non ancora imposti.

tavole B (clicca per aprire il webgis) - sono le tavole più importanti, sotto certi aspetti, perché contengono l'individuazione dei vincoli prescrittivi, cioè i vincoli paesaggistici veri e propri. Come specificato all'art. 3 comma 2 delle norme tecniche del PTPR, in queste tavole sono graficizzati i beni di cui all'art. 136 comma 1 lettere a, b e c, esclusa la lettera d. Se l'immobile di interesse si trova all'interno di uno dei perimetri individuati in queste tavole, ci si trova di fronte ad un ambito vincolato ed occorre quindi porsi il problema della procedura autorizzativa, fatte salve le opere che legittimamente possono essere fatte senza autorizzazione paesaggistica, ai sensi del DPR 31/17.

per le tavole A e B è accessibile al pubblico il webgis disponibile sullo stesso sito Regionale (ho inserito i link sopra), oltre alle stesse tavole in formato pdf da scaricare singolarmente, mentre invece le successive tavole C e D per ora sono esclusivamente scaricabili per singole tavole in pdf. Qui potete trovare il quadro d'unione delle tavole: ovviamente il numero di tavola vale per tutte e quattro le tipologie. il webgis per le tavole A e B vi consente di fare la visura del vincolo direttamente on-line, mentre per le tavole C e D occorre fare riferimento alla legenda, che si trova in una tavola a parte, cosiddetta tavola zero.

tavole C - sono tavole ricognitive di alcuni specifici ambiti territoriali e non sono di massima prescrittive ma, attenzione, contengono anche invece individuazione di vincoli prescrittivi, ma con una importante postilla. I vincoli prescrittivi a cui fare attenzione sono le visuali panoramiche, che sono tutelate ai sensi dell'art. 136 comma 1 lettera d) del codice beni culturali. Tuttavia, l'art. 49 delle norme tecniche del Piano dicono che questi beni, fino all'approvazione del piano (attualmente il PTPR è solo adottato ma non approvato), detti vincoli non sono prescrittivi e quindi per ora non vanno considerati. Diverso è il discorso se questo tipo di vincolo lo trovassimo sui PTP, i quali sono appunto ancora in vigore fino all'approvazione definitiva del PTPR (anche se la Regione si è già espressa sul fatto che in caso di divergenza di prescrizioni tra PTP e PTPR deve ritenersi prevalere il secondo). Nelle tavole C sono individuati anche altri tipi di vincolo che possono prevedere comunque delle procedure di autorizzazione ma non necessariamente del tipo paesaggistico, come per esempio gli ambiti tutelati e gestiti da Roma Natura o, come detto nella parte iniziale, l'individuazione dei vincoli imposti ai sensi della parte II del codice, che non sono beni paesaggistici ma beni culturali.

tavole D - sono le tavole in cui vengono individuate le proposte di modifica delle perimetrazioni di vincolo inviate dai comuni alla regione durante l'iter di approvazione del piano. Molte di queste proposte sono state nel frattempo evase: si spera che nell'approvazione definitiva del PTPR verranno recepite nel disegno definitivo del Piano.

Fare la lettura del vincolo è relativamente semplice: una volta individuato sulla cartografia l'immobile di interesse, occorre fare la lettura su tutte e quattro le tavole, e vedere cosa risulta. Se l'immobile risulta soggetto a vincolo di PTPR, potremmo trovarci in una di queste casistiche:

  • vincoli paesaggistici di cui all'art. 136 parte III del Codice, imposti da leggi statali (per decreto ministeriale) o comunque in base alle procedure di cui all'artt. 138 e 139, in base alle disposizioni della parte III del Codice, o anche imposti attraverso l'iter stesso di approvazione del Piano, e possono essere:
  1. beni di cui alla lettera a): possono essere dei paesaggi di qualunque natura, individuati perché l'insieme di elementi naturali e antropici compone una unione particolarmente notevole e meritevole di essere mantenuta; singolarità geologiche; particolari situazioni ambientali eventualmente anche antropizzate che costituiscono insiemi di particolare bellezza;
  2. beni di cui alla lettera b) sono ville, giardini e parchi non già tutelati dalla parte II del codice, dunque volgarmente potremmo dire che sono quei parchi belli ma non bellissimi;
  3. beni di cui alla lettera c): complessi di cose che compongono un quadro che connota un particolare aspetto meritevole di tutela, compresi i nuclei storici, anche se questo tipo di vincolo non è esclusivamente limitato solo a questi (anzi sono spesso i vincoli più estesi e quelli in cui è più facile trovarsi quando si interviene in aree urbanizzate o in loro prossimità);
  4. beni di cui alla lettera d) [come detto, rappresentati nelle tavole C ma per ora possono essere considerati non ancora prescrittivi, almeno fino all'approvazione definitiva del Piano]: sono le bellezze panoramiche ed anche i punti dai quali si possono ammirare quelle bellezze. nel PTPR dentro tali "bellezze" ci sono per esempio le infrastrutture ferroviarie ed alcune infrastrutture stradali.
I vincoli qui sopra sono quelli imposti attraverso una specifica procedura di vincolo (decreto ministeriale ad esempio) oppure imposti dal PTPR stesso (la regione ha facoltà di individuare dei beni paesaggistici nell'iter di formazione del piano stesso). Di seguito, invece, quelli imposti non da una puntuale procedura di vincolo ma individuati per espressa previsione di legge (art. 143 del codice). Senza che ve li elenco tutti, i quali sono compiutamente descritti nell'articolo citato, vi rappresento quelli in cui è più facile imbattersi:
  1. fascia di 300 metri calcolata dalla battigia del mare e dei laghi;
  2. fasce di rispetto dei fiumi (150 metri per lato);
  3. le zone di interesse archeologico, le quali sono anche vincolo paesaggistico secondo quanto scritto in quest'altro post.
Se per qualche motivo si avesse necessità di leggere i dettagli del vincolo, in particolare se ci si trova nelle aree individuate dalle tavole D, cioè dei vincoli che sono stati interessati da proposte di modifica (vi ricordo che il piano deve ancora essere adottato), allora è giusto andare a leggere la singola scheda di vincolo: leggere questo documento non è facile, perché queste sono raggruppate in degli unici, enormi e pesantissimi pdf da sfogliare pagina per pagina: questi documenti sono scaricabili da questa pagina (fare riferimento agli allegati 3).

Come accennato sopra, il PTPR non rappresenta TUTTI i vincoli in cui ci si può imbattere, soprattutto in un contesto complesso e delicato come quello romano. nella capitale in particolare il PRG ha un secondo sistema vincolistico, che è stato nominato carta per la qualità, e può sovrapporsi ai vincoli del PTPR. Ricordo ancora che i vincoli di cui alla parte II del codice possono essere individuati o sul portale www.vincolinrete.it (che a volte tuttavia non è aggiornato o restituisce risultati non veritieri) oppure, in modo infallibile, andando a fare visura presso la Soprintendenza oppure chiedendo il certificato di vincolo (se il bene non è tutelato, vi risponderanno appunto che non risultano provvedimenti di tutela).

Una postilla per un caso che mi è capitato di dover approfondire. l'art. 45 del PTPR Lazio delinea i caratteri dei beni puntuali e lineari di tipo archeologico, indicando che questi hanno generalmente una fascia di rispetto di 100 metri. Tuttavia, ci si può facilmente imbattere in questi beni che, rappresentati nella tavola B, in particolare all'interno dei centri urbani, hanno dei tratti privi di fascia di rispetto graficizzata, ma sono quindi composti solo dall'asse dell'elemento, senza ulteriori indicazioni grafiche. Di fatto, leggendo l'art. 45 cui questi beni fanno riferimento, si deve intendere che sia da considerarsi presente la fascia di rispetto anche se non graficizzata, in quanto non sono presenti clausole di disapplicazione, mentre se si fa una visura vincolo, gli uffici risponderanno che non vi è tutela al di là del bene in sè. Purtroppo questo è un vuoto tecnico-normativo, che probabilmente sarà risolto nell'occasione della stesura definitiva del Piano, di cui ancora si attende l'approvazione. Nel frattempo di una chiarificazione, in effetti l'indicazione è dubbia, anche se, ripeto, gli uffici, tra cui quello stesso della Regione, specificano sempre che sono vincoli privi di fascia di rispetto e che si intende prevalente l'indicazione grafica sulla tavola B piuttosto che l'indicazione sulle norme tecniche: purtroppo però non stando scritto da nessuna parte (o quantomeno io non ho trovato scritto dove possa esserci lo "svincolo"), si potrebbe ritenere prevalente anche solo l'indicazione delle norme tecniche, ciò anche leggendo il contenuto del parere prot. 693103 del 2018 della stessa Regione Lazio. Dall'altro lato, questi beni, dovendosi ricomprendere in quelli di cui all'art. 142 comma 1 lett. m) del Codice, in zone urbanizzate classificate A o B secondo gli strumenti urbanistici non produrrebbero il relativo vincolo in forza del successivo comma 2: tuttavia, nelle NTA del PTPR questa specifica non è riportata, dunque il vincolo si dovrebbe ritenere attivo, ivi comprese le fasce di rispetto, anche in zone A o B, in quanto la norma regionale può ampliare i poteri prescrittivi rispetto a quella statale.

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