licenza annullata: può essere salvata dal condono a distanza di anni?

 Siamo abituati a pensare alle tre grandi stagioni del condono edilizio (L. 47/1985, L. 724/1994 e L. 326/2003) come a finestre temporali chiuse per sempre. Ma nell'intricato panorama della normativa urbanistica italiana, esiste un meccanismo procedurale che potremmo definire "dormiente", capace di riattivarsi a decenni di distanza: il termine mobile per le concessioni edilizie annullate.

immagine AI generata su prompt dell'autore del post

Oggi esploriamo uno scenario limite, ma giuridicamente solidissimo: è possibile presentare una domanda di condono oggi, a distanza di trenta o quarant'anni dalla chiusura dei termini di legge? La risposta è sì, a patto che si verifichino condizioni molto precise, ed in casi molto ben circoscritti.

I casi sono sostanzialmente due: il primo prevede di poter presentare condono in differita, cioè fuori termine, nei casi di immobili oggetto di asta fallimentare e di dismissione di patrimonio pubblico (ad es ex case popolari); il secondo caso prevede la possibilità di riaprire i termini del condono in caso di licenza edilizia inizialmente rilasciata ma successivamente annullata. In questo post approfondiremo quest'ultima casistica.

Il principio di affidamento e l'Art. 35 della L. 47/85

Il tema di cui parleremo ruota attorno alla tutela dell'affidamento del cittadino. Se un immobile è stato realizzato sulla base di un titolo edilizio legittimo (una licenza o concessione), il proprietario non avrebbe mai potuto, né dovuto, chiederne la sanatoria durante le finestre storiche dei condoni. L'edificio, in quel momento, non era abusivo.

L'abuso si concretizza solo nel momento in cui quel titolo viene annullato (ad esempio, all'esito di un lungo iter davanti al giudice amministrativo, oppure perché a seguito di successive verifiche del Comune emergano vizi che al momento dell'istruttoria per il rilascio del titolo non potevano essere valutati). Per sanare questo "cortocircuito", il legislatore ha inserito l'art. 35, comma 2, della Legge 47/1985, stabilendo che i proprietari hanno 120 giorni di tempo dalla notifica dell'annullamento per presentare l'istanza di condono, fatti salvi i termini di impugnazione dinanzi al TAR.

Il principio, anche se contenuto in una norma di condono, cioè di sanatoria straordinaria, non va confuso con lo stesso condono. Difatti, il principio è presente anche nella norma ordinaria ed è contenuto nell'art. 38 del DPR 380/01. Questo articolo gestisce di fatto lo stesso concetto, ovvero la possibilità di sanare l'annullamento di un titolo edilizio, laddove esso sia stato annullato a posteriori.

Altro punto in comune tra le due norme è evidentemente l'obiettivo: tutelare il legittimo affidamento di chi ha ottenuto una licenza per edificare e ne ha rispettato i parametri progettuali e, incolpevolmente (salvo diversa analisi in caso di giudizio penale), si trova per le mani un immobile annullato. Analogo principio si trova nella L. 241/90 che tutela il legittimo affidamento di chi ha presentato una istanza che matura per silenzio-assenso (la SCIA) e non ha ricevuto contrasti per lungo tempo: in questo caso la legge indica che è illegittima l'azione amministrativa volta ad annullare le SCIA trascorsi 6 mesi dalla formazione del titolo. In tutti i casi, appare chiaro che nel caso in cui l'annullamento derivi da una falsa dichiarazione, il discorso cambia radicalmente.

Vale la pena specficare che tutto ciò vale solo finché la licenza annullata si formò originariamente in assenza di false dichiarazioni o false rappresentazioni dei fatti: in questi casi deve intendersi prevalere il principio secondo cui il legittimo affidamento non viene considerato, in quanto è il cittadino che per primo ha inteso trarre in inganno l'amministrazione, venendo meno al principio di leale collaborazione.

Il "ponte normativo": le date di ultimazione lavori

L'aspetto più affascinante di questa norma è la sua capacità di aggiornarsi nel tempo tramite la tecnica del rinvio recettizio. Quando il legislatore ha emanato il Secondo Condono (L. 724/1994) e il Terzo Condono (L. 326/2003), non ha riscritto le regole procedurali, ma ha esteso nel tempo l'impalcatura del Capo IV della L. 47/85. Questo significa che il salvagente dei 120 giorni si applica non solo alle opere ultimate entro il 1° ottobre 1983 (come espressamente recita l'art. 35 comma 2), ma anche a quelle completate entro:

• 31 dicembre 1993 (in virtù dell'art. 39, L. 724/94)

• 31 marzo 2003 (in virtù dell'art. 32, L. 326/03)

Ciò significa che è effettivamente possibile aprire un condono anche oggi, un po' come avviene ai sensi dell'art. 40 comma 6 della L. 47/85, la norma che consente di aprire condoni fuori tempo massimo nel caso in cui ci si aggiudichi in asta un immobile con difformità (purché le ragioni del credito siano antecedenti almeno all'ultimo condono) oppure nel caso di acquisizione di immobili provenienti dal patrimonio pubblico in dismissione (caso tipico, gli immobili degli istituti autonomi case popolari). Questo condono presentato fuori tempo massimo prende il nome di condono in differita.

è importante tuttavia valorizzare il fatto che, detto in altre parole, il condono può esere aperto sì in ogni tempo, ma solo per licenze edilizie rilasciate prima dell'emanazione delle norme sui condoni: dunque al momento sono escluse da questa procedura particolare tutte le licenze relative a costruzioni i cui alvori siano stati terminati successivamente al 2003 (l'art. 35 fa espresso riferimento all'ultimazione delle opere, non al momento del rilascio della licenza successivamente annullata).

La deroga d'oro: l'abbattimento dei limiti volumetrici

C'è un ulteriore vantaggio cruciale, che vale per le costruzioni realizzate dopo l'entrata in vigore della L. 47/85 ma prima delle date dei condoni successivi: questi successivi condoni hanno introdotto dei limiti volumetrici oltre i quali l'istanza è considerata improcedibile. Come sappiamo, la giurisprudenza è rigorosissima nell'applicare il limite dei 750 mc per singola istanza (e dei 3.000 mc complessivi introdotti nel 2003), per evitare il frazionamento artificioso delle pratiche, nei condoni successivi al primo.

Tuttavia, l'art. 39, comma 1 della L. 724/1994 introduce una deroga perentoria: "I predetti limiti di cubatura non trovano applicazione nel caso di annullamento della concessione edilizia". Trattandosi di fabbricati nati con un titolo, il legislatore esclude a priori il rischio di elusione tramite frazionamento. Le istanze presentate dai singoli condomini per i rispettivi appartamenti, anche se superano globalmente i 750 o i 3.000 mc, e costruite dopo il 1983 sono quindi inattaccabili sotto il profilo dei limiti volumetrici e le istanze di condono non possono essere rigettate per violazione di tali limiti, anche se acquisite ai sensi del secondo o del terzo condono.

perché il condono in differita ai sensi dell'art. 35 comma 2 non è un vero condono

Si potrebbe essere portati a pensare che un condono depositato ai sensi di questo articolo possa consentire di sanare "qualunque cosa" perché è, appunto, un condono. In verità, non è affatto così, e vediamo perché.

Come scritto sopra, l'art. 35 comma 2 contiene una norma di salvaguardia del legittimo affidamento, principio che serve a far funzionare il meccanismo di fiducia tra cittadino e leggi: trascorso un tempo ragionevole, o avere in mano un titolo edilizio rilasciato, deve generare nel cittadino la legittima sicurezza di essere nel giusto e quindi di poter eseguire le opere progettate. Se non esistesse questo principio, l'amministrazione potrebbe annullare i titoli in qualunque momento e le persone sarebbero costrette a demolire gli edifici: in un paese come il nostro in cui tra interpretazioni normative, vincoli di varia natura ed in continua evoluzione, modifiche legislative e cambio degli strumenti urbanistici, sbagliare una previsione o bucare un vincolo non è affatto difficile.

Lo Stato compensa questa gravità normativa con il principio del legittimo affidamento: se hai una licenza edilizia o un permesso di costruire che viene annullato dopo diverso tempo per un vizio, una mancata autorizzazione o il mancato rispetto di una distanza, deve poter essere possibile attivare delle procedure straordinarie per evitare la demolizione. queste procedure sono appunto l'art. 38 del TUE e l'art. 35 comma 2 della L. 47/85.

Dunque, quale è la differenza con un condono normale: è presto detto. il condono presentato entro i termini di legge (ad oggi ampiamente scaduti dall'ultimo condono, risalente al 2003/2004) poteva sanare opere eseguite in assenza o in difformità dalla licenza edilizia. Il condono art. 35 comma 2 invece no: sostanzialmente, questo condono ripristina la legittimità del titolo annullato, pagando la dovuta oblazione. Dunque in questo caso l'oggetto permissivo non è l'opera così come è, ma il contenuto del titolo annullato.

Dunque, se l'immobile presenta porzioni eseguite in difformità dal titolo edilizio annullato, il condono ai sensi dell'art. 35 comma 2 non potrà sanarli, poiché nel caso, si sarebbe dovuta presentare idonea istanza di condono "normale" nei termini. Questo concetto è perfettamente in linea con quanto detto sopra: dato che si tratta di uno strumento che consente di ottenere un ristoro nella logica della leale collaborazione, non può per sua natura consentire di sanare anche difformità non legittimate.

Nel merito di questo concetto appare utile citare la sentenza Consiglio di Stato 5517/2024 che ha avuto ad oggetto peraltro una controversia nel comune di Roma. Il caso era un po' particolare: un cittadino presenta un nuovo condono ai sensi dell'art. 35 comma 2 a valle dell'annullamento di una concessione in sanatoria rilasciata e, appunto, successivamente annullata. Nella sentenza, interessante anche per questo, si ribadisce che il 35 comma 2 non può essere applicato per resuscitare condoni annullati, ma vale solo per le licenze originarie "ordinarie". Nel passaggio che segue, estratto dalla citata sentenza, 

«come correttamente rilevato nel provvedimento impugnato, la concessione in sanatoria n. [omissis]/2003 è stata annullata in autotutela dal Comune in ragione del fatto che per gli ulteriori 450 mq abusivi non era stata presentata alcuna istanza di condono, né ai sensi della legge n. 47/85, né in base alla legge n. 724/94; risultava invece proposta una mera istanza di rettifica ed integrazione della precedente domanda di condono senza, peraltro, che fossero rispettati i termini previsti dalla legge n. 47/85 (30.06.87) e dalla legge 724/94 (31.03.95).

La disposizione di cui all’art. 35 co. 2 della legge n. 47/85, poi, risulta correttamente intesa dal Comune nel senso che la possibilità di sanatoria ivi prevista deve intendersi limitata alle sole concessioni rilasciate in via ordinaria, e non anche a quelle rilasciate in sanatoria. La norma citata, cioè, deve intendersi riferita alle sole ipotesi in cui le opere edilizie, realizzate entro il 1.10.1983, siano, in un secondo momento, rimaste sine titulo per effetto dell’annullamento amministrativo o giurisdizionale del titolo che le aveva ab origine legittimate in via ordinaria; il che non può ritenersi avvenuto nel caso qui in esame ove la concessione edilizia n. [omissis]/2003 è stata rilasciata dal Comune a sanatoria degli abusi già realizzati.

Appare quindi di tutta evidenza che le istanze art. 35 comma 2 non sono dei veri condoni ma sono solo degli strumenti per ripristinare la validità di titoli edilizi annullati, i quali con il condono tornano a vivere secondo le forme e i contenuti originari, senza possibilità di poter sanare ulteriori difformità.

E' perciò necessario che, quando si analizza una istanza di condono presentata ai sensi dell'art. 35 comma 2, ai fini della determinazione dello stato legittimo occorre poter fare riferimento al progetto della licenza annullata, perché quello sarà il vero stato legittimo, più che il condono in sé, che lo ha solo resuscitato.

Conclusioni per la pratica professionale

Questa peculiarità normativa ci ricorda che la due diligence immobiliare e l'analisi dello stato legittimo richiedono una conoscenza stratificata della storia legislativa. Un titolo annullato non significa necessariamente l'inizio delle demolizioni, ma può aprire una strettissima e perentoria finestra temporale (appunto, 120 giorni) per salvare un intero organismo edilizio.

Per quanto detto risulta di primaria importanza poter fare riferimento al progetto edilizio che è stato oggetto di annullamento, sia nel caso in cui si sta valutando di presentare una istanza ai sensi dell'art. 35 c. 2, sia in quello in cui si sta valutando la correttezza dell'iter autorizzativo che ha portato al rilascio di una concessione in sanatoria. Nell'analisi documentale andrà qundi valutata la conformità dell'opera con riferimento a detto progetto originario, in assenza del quale si possono applicare i principi dell'art 9-bis comma 1-bis relativamente ai documenti alla base dello stato legittimo. Sotto certi aspetti, quindi, il condono ai sensi dell'art. 35 c. 2 può essere letto esclusivamente come una resurrezione della licenza annullata, mentre per il resto le verifiche di legittimità si eseguono come se annullamento e condono non siano mai esistiti.

nota di lettura

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