il decreto 190/2024 di riordino delle norme sulle energie rinnovabili

Verso la fine del 2024 è stato pubblicato un decreto legislativo, il numero 190, che ha messo ordine a tutti i procedimenti amministrativi funzionali all'installazione e sostituzione di impianti da fonte rinnovabile, quasi avente le forme del testo unico sotto certi aspetti. Le innovazioni apportate sono in linea con quanto già in passato è stato fatto anche dai precedenti governi, cioè liberalizzare per quanto possibile l'installazione degli impianti termici da fonte rinnovabile almeno per quanto riguarda le procedure edilizie autorizzative.

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introduzione al d.lgs. 190/2024

Il decreto legislativo 25 novembre 2024 n°190 (il link apre un pdf con miei appunti personali della norma generato su Normattiva.it nella versione vigente al 18 maggio 2025, momento in cui è stato prodotto questo post) è ampio e riguarda diverse tipologie di impianto, generalmente accomunate dall'attingere da fonte rinnovabile o comunque considerati ad elevata efficienza energetica e quindi comunque da incentivare (ad esempio gli impianti di co-generazione). Riservandomi di approfondire gli altri aspetti del decreto in altri post dedicati, oggi vorrei concentrarmi sulle novità che possono incidere in modo più significativo nell'ambito degli interventi sugli edifici esistenti. Ci si concentrerà in particolare sulle pompe di calore, ma si parlerà anche di fotovoltaico e solare termico. Nel decreto comunque ci sono spunti per approfondire un tema che mi ha sempre stuzzicato, quello del micro-eolico condominiale (secondo me potenzialmente più efficace del fotovoltaico in taluni contesti), ma cercherò di farne un post a parte.

Il decreto, emanato ai sensi della L. 118/2022 art. 26 commi 4 e 5, di fatto assorbe in sé tutte le procedure di autorizzazione, anche di natura edilizia, delle opere di installazione e sostituzione degli impianti da fonte rinnovabile, ed all'articolo 6 stabilisce i vari livelli di autorizzazione, in funzione della complessità e dell'impatto generale dell'impianto. Vengono stabiliti tre livelli di complessità a cui corrispondono tre procedure autorizzative: attività libera; procedura abilitativa semplificata; autorizzazione unica. Le procedure abilitative semplificata ed autorizzazione unica inglobano sempre l'autorizzazione edilizia, ma questa non è automaticamente estesa, come vedremo, alle opere di supporto o parallele, che rimangono assoggettate alle norme edilizie ordinarie.

Quello su cui ci si concentrerà nel presente post sarà l'ambito di applicazione dell'attività libera in cui, come si vedrà, vi rientrano moltissime tipologie di impianto che possono riguardare condomini, singole abitazioni o villette. L'ambito di competenza delle altre forme autorizzative riguarda impianti generalmente di ampia dimensione (ad esempio impianti fotovoltaici di potenza di picco superiore a 10MW che possono occupare orientativamente cinque ettari, se installati sui tetti degli edifici - in pratica è una liberalizzazione quasi totale dell'installazione del fotovoltaico sui tetti esistenti, con specifica attenzione, però, alle zone A)

la liberalizzazione (quasi) totale delle pompe di calore: basta limite dei 12 kW

La prima innovazione che mi pare estremamente rilevante è quella relativa al fatto che le pompe di calore vengono liberalizzate nella loro totalità, con esclusione di alcune tipologie non connesse alla climatizzazione o alla produzione di acqua calda sanitaria. La norma peraltro abroga l'art. 6 comma 1 lett. a-bis del DPR 380/01 che disponeva già la liberalizzazione delle pompe di calore, ma solo quelle del tipo aria-aria e fino a 12kW di potenza termica.

La nuova disposizione, contenuta nell'allegato A al decreto 190/2024, recita che la liberalizzazione è totale, in quanto la disposizione contenuta alla lettera n) del suddetto allegato è tanto laconica quanto chiara:

1. Sono soggetti al regime di attività libera gli interventi relativi a:

[...]

n) pompe di calore a servizio di edifici per la climatizzazione e l'acqua calda sanitaria;

[...]

r) generatori di calore a servizio di edifici, diversi da quelli di cui alle lettere m), n), o), p), q), per la climatizzazione e l'acqua calda sanitaria;

[...]

Dunque qualunque pompa di calore, di qualunque tipologia (aria-aria, aria-acqua, acqua-acqua) e di qualunque potenza (non c'è un limite indicato alla potenza termica) se a servizio della climatizzazione e/o dell'acqua calda sanitaria è sempre ed a prescindere da considerarsi attività edilizia libera. Va fatto notare peraltro che alla lettera r), sopra riportata, viene disposta la liberalizzazione totale in generale per qualunque impianto, indipendentemente dalla sua tecnologia, ma attenzione perché a parere di chi scrive questo non significa che siano da considerarsi liberalizzate anche le caldaie autonome a metano, in quanto l'ambito di applicazione del decreto 190 è sempre relativo solo agli impianti definiti come alimentati da fonte rinnovabile: la disposizione della lettera r) serve a ricomprendere nella definizione anche impianti probabilmente non tipizzati o sistemi ibridi come gli impianti che lavorano in sincrono tra caldaia a metano e pompa di calore.

Nella sezione II dell'allegato A è specificato che sono opere di attività edilizia libera anche quelle volte alla sostituzione di pompe di calore già installate in precedenza.

Il titolo di questo paragrafo contiene un "quasi" che deve essere commentato. La liberalizzazione delle pompe di calore in effetti non è "totale" ma esiste un ambito, effettivamente appartenente ad uno specifico settore che è quello industriale, in cui l'installazione di tali impianti è soggetto alla procedura semplificata, e si tratta di quelle descritte all'allegato B:

q) pompe di calore asservite a processi produttivi con potenza termica utile nominale fino a 50 MW;

Al di sopra dei 50 MW di potenza (limite assai elevato ma possibile in ambiti di processi produttivi complessi) si sconfina nella necessità dell'autorizzazione unica di competenza regionale, mentre al di sopra dei 300 MW la competenza dell'autorizzazione unica diventa statale. Rimane fermo che nello stesso edificio industriale se ci sono aree climatizzate, la pompa di calore ad uso di tale servizio specifico è da considerarsi liberalizzata.

Roma e le competenze delle sovrintendenze

Se già state cantando vittoria pensando che le disposizioni della legge siano derogatorie anche delle specifiche norme che a Roma interessano gli ambiti tutelati della carta per la qualità e del patrimonio UNESCO, vi devo raffreddare subito, perché l'articolo 7 comma 1 penultimo periodo così recita

Gli interventi di cui all'allegato A devono risultare compatibili con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e non contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati.

Dato che a Roma l'obbligo di acquisizione del parere preventivo della sovrintendenza capitolina (per gli elementi identificati in carta per la qualità) e della soprintendenza statale (per la zona individuata quale patrimonio UNESCO) sono gestiti dalle norme del piano regolatore, si devono ritenere non derogate dalla legge. In entrambi tali ambiti l'installazione all'esterno di pompe di calore è comunque soggetta al parere consultivo degli enti citati, il quale dunque si deve ritenere tuttora necessario anche alla luce delle importanti semplificazioni introdotte dalla norma.

Ai sensi dell'art. 7 comma 2, la disposizione dell'attività libera non si applica a tutti gli immobili oggetto di provvedimenti di tutela emessi ai sensi della parte II del Codice dei Beni Culturali (ovvero i beni con vincolo diretto, da non confondersi con i beni paesaggistici), e rimane comunque ferma la normativa relativa ai beni paesaggistici ed agli altri vincoli per i quali comunque è necessario acquisire le specifiche autorizzazioni, se previste o non escluse espressamente, ma si beneficia, in caso di attività libera, di una procedura autorizzativa che prevede tempi ancora più compatti rispetto a quelli, già "stretti", dell'autorizzazione paesaggistica semplificata (30 giorni invece di 60, con sempre 20 giorni endoprocedimentali riservati alla Soprintendenza) come disposto dall'art. 7 comma 5. La procedura peraltro prevede il silenzio-assenso direttamente a favore del cittadino, ma questo è un tema che può essere contorto (che succede se entro quei trenta giorni non viene inviata la documentazione alla soprintendenza da parte dell'ufficio procedente?) quindi lo vedremo in altri approfondimenti successivi.

Quanto più in generale alle zone territoriali omogenee di tipo A, bisogna prendere atto del fatto che in queste occorre porre attenzione nel caso di installazione di impianti fotovoltaici o solari termici che non siano direttamente in aderenza delle coperture, in quanto in tal caso sono soggetti al procedimento semplificato dunque no attività libera. Per le pompe di calore invece non è indicata alcuna differenziazione o esenzione dunque la semplificazione appare applicarsi anche alle zone A.

Tuttavia, la presentazione di istanze di autorizzazione semplificata ai sensi dell'art. 8 prevede espressamente che, in presenza di vincoli di cui all'art. 20 comma 4 della L. 241/90 (tra cui i vincoli di natura culturale e architettonica), il titolo si formi tacitamente dopo un numero variabile di giorni in funzione del tipo di vincolo presente ma che sono massimo 60: si tratta nei fatti di un meccanismo di silenzio-assenso che supera i limiti imposti dalla 241/90 nel suo art. 20 comma 4 che esclude la formazione di tale istituto in presenza di vincoli di natura architettonica. Ciò rende evidente quanto il legislatore nazionale stia sempre di più spingendo l'energia rinnovabile verso l'alto nella gerarchia degli interessi pubblici, evidentemente a causa di interessi strategici che non possono più essere ostacolati (vedi sotto il mio paragrafo a commento del concetto dell'interesse pubblico prevalente).

Le "opere connesse" rimangono escluse dalle semplificazioni

Attenzione in generale alla disposizione contenuta nell'articolo 1 comma 1 del decreto 190/24 che espressamente indica che le liberalizzazioni introdotte dalla norma riguardano esclusivamente l'impianto in sé, con esclusione delle costruzioni, delle opere connesse o delle eventuali infrastrutture necessarie, le quali rimangono quindi soggette a titolo edilizio anche se funzionali all'installazione dell'impianto. La norma serve a evitare che l'impianto da fonte rinnovabile venga utilizzato come "cavallo di Troia" per consentire di abilitare strutture altrimenti non consentite o necessitevoli di permessi più complessi usando la scusa della fonte rinnovabile: il caso tipico è la tettoia fotovoltaica da realizzarsi sui lastrici solari degli appartamenti: l'impianto in sé oggi è liberalizzato, ma la sua struttura di sostegno deve comunque rispettare le norme del testo unico dell'edilizia, nonché tutte le altre norme di settore ivi compresa la sicurezza sismica.

Riguardo le norme sismiche, credo vi sia un errore nella formulazione del comma 1, in particolare all'ultimo periodo quando la legge indica che rimane fatta salva espressamente la norma di cui al capo VI del titolo IV del testo unico dpr 380/01: tuttavia, in detto testo unico, che è diviso in tre parti ciascuna divisa in più capi (solo la prima è divisa anche in titoli) e ciascuna in più sezioni, quindi manca l'indicazione della parte a cui si sta facendo riferimento, ma in ogni caso non esiste un capo VI del titolo IV, semmai esiste il capo IV della parte II che riguarda le costruzioni in zona sismica ed è probabilmente a questo a cui si voleva fare riferimento nella norma.

Per chiarire e definire il fatto che le "opere connesse" rimangono soggette a titolo edilizio è anche introdotto il nuovo comma 1-bis all'art. 6 - attività edilizia libera - del DPR 380/01 che così recita:

1-bis. Fermo restando quanto previsto al capo VI del titolo IV, per la realizzazione degli interventi relativi alla produzione di energia da fonti rinnovabili si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo di attuazione dell'articolo 26, commi 4 e 5, lettera d), della legge 5 agosto 2022, n. 118. Ai soli fini dell'acquisizione del titolo edilizio necessario alla realizzazione delle costruzioni e delle opere edilizie costituenti opere connesse o infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti resta altresì ferma la normativa tecnica di cui al presente decreto.

il concetto di interesse pubblico prevalente

con l'articolo 3 il legislatore specifica con particolare forza che l'installazione di impianti da fonte rinnovabile è da considerarsi un interesse pubblico particolarmente rilevante, e solo in presenza di ampie e concrete giustificazioni può essere messo in secondo piano in presenza di tutele ambientali, di tutela del paesaggio e di tutela del patrimonio culturale. La disposizione è particolarmente ferma e consentirà di poter contrastare, in caso di presenza di vincoli, eventuali pareri contrari non sufficientemente motivati da parte degli enti preposti alla tutela degli specifici interessi.

Sul punto fatemi dire, da progettista, che il mestiere del tecnico nell'ambito degli immobili vincolati è purtroppo sempre molto delicato sia perché si opera nell'ambito di situazioni che sono attenzionate da diversi interessi pubblici, sia perché bisogna saper interpretare e rispettare le diverse disposizioni previste dal vincolo stesso, armonizzandole con tutte le altre norme tecniche di settore: il legislatore, con questo articolo 3, vuole però dire che la valutazione dell'impatto in ambito tutelato di un impianto da fonte rinnovabile venga valutato anche tenendo conto dell'interesse pubblico primario e "prevalente" della necessità per il Paese di uscire dalla dipendenza dalle importazioni di fonti fossili. Ne consegue che da oggi in poi i pareri negativi degli enti preposti alla tutela di qualunque tipo di vincolo che viene attivato nell'installazione di un impianto da fonte rinnovabile deve avere una motivazione molto forte in quanto deve superare l'interesse pubblico prevalente delle fonti rinnovabili. Si riporta qui di seguito il testo dell'art. 3 comma 1 vigente al momento di scrivere il presente post:

1. In sede di ponderazione degli interessi, nei singoli casi e salvo giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull'ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, anche tenendo conto di quanto previsto ai sensi dell'articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, gli interventi di cui all'articolo 1, comma 1, sono considerati di interesse pubblico prevalente ai sensi dell'articolo 16-septies della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018.

il comma 2 dell'articolo 3 tuttavia disciplina la possibilità di produrre successivi decreti che possono limitare l'ampiezza dell'interpretazione del comma 1 per specifici ambiti: per l'attuazione è prevista la promulgazione di eventuali DPCM, dunque non è consentito ai ministeri interessati di emanare propri decreti per limitare la portata del comma 1, ma essi possono farsi promotori di tali decreti presso il Governo.

in sintesi

Come detto riservandomi di scrivere altri articoli su questo decreto che, benché in continuità con le norme precedenti già in vigore, vuole essere di ampio respiro e consentire interessanti deroghe al settore delle fonti rinnovabili, con riguardo a ciò che può essere di interesse nell'intervenire sugli edifici esistenti e con particolare riguardo alle pompe di calore, agli impianti fotovoltaici ed a quelli termici, si può oggi affermare che essi devono essere considerati del tutto privi di autorizzazione edilizia, eccetto impianti di particolare dimensione nel caso del fotovoltaico e del termico, con specifica attenzione nel caso in cui l'immobile ricada in zona territoriale omogenea di tipo A.

Molto utile l'abrogazione della lettera a-bis) dell'art. 6 del TUE che consente di superare il doppio limite sia della potenza termica dei 12 kW, sia della tipologia aria-aria delle pompe di calore: in sostanza, oggi qualunque pompa di calore, indipendentemente dalla potenza e dalla tecnologia può essere installata in attività edilizia libera, ammesso che sia a servizio della climatizzazione o della produzione di acqua calda sanitaria.

nota di lettura

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