domenica 17 novembre 2013

Sul concetto di doppia conformità nelle sanatorie edilizie

Esiste un concetto, nell'urbanistica attuale, secondo me molto controverso. Nelle sanatorie edilizie (artt. 36 e 37 TUE) è possibile chiedere l'autorizzazione a posteriori, a patto che l'abuso commesso sia oggi legittimamente autorizzabile in tutto e per tutto (cosa differente dal condono edilizio, che è una misura una-tantum e consente di sanare anche opere che non erano nè sono autorizzabili). Tuttavia secondo gli articoli del TUE vi è un limite: ovvero che l'opera abusivamente realizzata deve essere autorizzabile sia nel momento in cui viene presentata la domanda di sanatoria e sia nel momento in cui è stato commesso l'abuso. Questo concetto si chiama "doppia conformità" e secondo me - ma anche secondo alcuni tecnici municipali - porta a dei risutati poco logici.



La lettura di base è la seguente: se vuoi sanare un abuso commesso (al di là delle procedure di condono che attualmente non sono praticabili) questo deve poter essere legittimamente autorizzabile oggi (e questo è assolutamente logico), ma doveva essere autorizzabile anche nel momento in cui l'abuso è stato commesso. La ratio della norma vorrebbe essere che con la doppia conformità si evita che il cittadino possa essere indotto a commettere abusi in previsione di eventuali future variazioni maggiormente positive della legislazione, e altresì si cerca di prevenire che il legislatore (nazionale, regionale o locale, nei limiti ciascuno delle proprie libertà decisionali) possa introdurre innovazioni normative che portino a legittimare delle opere che fino ad oggi sono illegittime. Il primo concetto è però disatteso dallo stesso legislatore: ad oggi si contano ben tre diversi condoni edilizi, che hanno concesso a molti (ma non a tutti) di sanare molte cose (ma non tutte, soprattutto con l'ultimo condono), e dunque cosa più delle leggi sul condono spinge i cittadini a commettere abusi?

Il concetto di doppia conformità nasce con la legge 47/85 (art. 13), quella anche del primo condono edilizio, nella quale viene introdotto. Esso nasce tuttavia per altri scopi, ovvero quello di tutelare il cittadino che deposita una domanda di condono dalle possibili modifiche che possano essere apportate alla normativa, in senso peggiorativo, nel corso dell'istruttoria della domanda stessa. Ritradotto nel DPR 380/01, tuttavia, il concetto di sanatoria giurisprudenziale ha acquisito un senso diverso, diventando di fatto ciò di cui parlavo in premessa: se vuoi sanare oggi - senza procedure di condono - le opere abusive devono essere conformi agli strumenti urbanistici vigenti oggi ed a quelli vigenti al momento dell'abuso.

Ciò è un controsenso, per i motivi che di seguito cercherò di sviscerare:
  1. la normativa cambia in continuazione, così come i piani regolatori e le normative locali. Addirittura, tra un piano regolatore e l'altro c'è un periodo in cui entrano in vigore delle norme di salvaguardia, durante le quali praticamente non si può fare nulla. Che senso ha pretendere che un opera realizzata senza titolo debba avere la doppia conformità? a volte basterà dichiarare (se non vi sono dati oggettivi in contrasto con la dichiarazione) che l'opera è stata realizzata in una data piuttosto che in un altra per superare il diniego.
  2. dato che la normativa cambia in continuazione, per una applicazione corretta del concetto di doppia conformità si dovrebbe tenere traccia, nel tempo, di ogni singola, apparentemente secondaria, impercettibile variazione delle nome nazionali (di cui esiste effettivamente traccia, ma è complesso ricostruirla) e di quelle locali (impossibile ricostruirne con esattezza tutti i passaggi), e sarebbe un lavoro immenso e complesso, e controproducente sia per l'amministrazione che per il cittadino.
  3. se dobbiamo chiedere la sanatoria per opere che oggi sono autorizzabili ma che al momento della realizzazione non lo erano, per aggirare la doppia conformità non rimane che ripristinare lo stato di fatto originario e quindi procedere ad una nuova autorizzazione edilizia, non in sanatoria, per l'esecuzione delle opere. Ciò è un controsenso: perché la legge mi dovrebbe imporre di demolire e ricostruire opere che allo stato attuale delle cose sarebbero autorizzabili? è un concetto contrario agli interessi stessi dell'amministrazione, perché un cittadino potrebbe essere molto più bendisposto a versare qualche migliaio di euro all'amministrazione in sanzioni piuttosto che spenderne decine di migliaia in opere edilizie. Prendiamo poi l'esempio di un frazionamento abusivo: gli immobili ottenuti dal frazionamento sono magari stati nel frattempo venduti a proprietari diversi. Questi, per sanare la situazione, dovrebbero riunificare l'appartamento e poi procedere nuovamente al suo frazionamento. In alcuni casi ciò potrebbe pure essere possibile, ma prendente il caso - capitato ad un mio cliente - di un appartamento originario, abusivamente frazionato, di cui una delle unità derivate è stata condonata e l'altra no. Il proprietario dell'unità condonata non ha nessun vantaggio dal riunificare l'appartamento con quello del vicino - anzi proprio non gli conviene - mentre l'altro non può sanare, perché appunto non si può riunificare col vicino. Morale: lui rimane con l'appartamento abusivo e non può fare niente.
Ho parlato spesso di frazionamenti perché è un caso abbastanza tipico a Roma: con il nuovo piano regolatore, in vigore in via definitiva dal 2008, i frazionamenti sono ammissibili in quasi tutti i tessuti senza grandi difficoltà. Con il vecchio piano invece, a partire dalla variante generale della fine degli anni '70, erano praticamente impossibili. Anche per i cambi di destinazione d'uso la situazione è similare. Dunque frazionamenti o cambi d'uso realizzati abusivamente prima del 2008 che magari oggi sono autorizzabili, si scontrano con il concetto della doppia conformità.

Sulla materia c'è stata anche diversa giurisprudenza. Il Consiglio di Stato in particolare si è espresso alcune volte, dando giudizi in parte contrastanti ma per certi versi coincidenti. Si prendano ad esempio questa sentenza del 2009 e quest'altra sentenza del 2013. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, comunque, ha spesso ritenuto illogico il concetto di doppia conformità, ma non è mai stata ascoltata dal legislatore.

La prima sentenza sostanzialmente afferma che la doppia conformità non ha senso, ed anzi alla fine avalla il concetto secondo cui un opera abusiva, se conforme alla sola normativa in vigore al momento del deposito della domanda, può essere sanata indipendentemente dalla normativa in vigore al momento della realizzazione dell'abuso.
La seconda sentenza invece dice l'esatto contrario, ma lasciando presupporre in alcune parole che il concetto di doppia conformità sia in parte poco logico.

Interessanti in tal senso anche le considerazioni di Lexambiente ed anche di questo testo pubblicato su bosetti e gatti che pur tuttavia non hanno valore giuridico, ovviamente.


In conclusione, secondo il mio modesto parere non si farebbe un soldo di danno se banalmente si togliesse la frase nell'art. 36 DPR 380/01 che impone questa doppia conformità. Ce ne guadagnerebbero i cittadini (che spesso si trovano per mano immobili con abusi commessi da altri) e ce ne guadagnerebbe l'amministrazione (che potrebbe incassare più soldi). Certo occorrerebbe comunque introdurre un sistema che impedisca all'amministrazione di inserire nelle modifiche ai piani regolatori norme "temporanee" per consentire a certi "amici" di sanare situazioni abusive, ma immagino che questo già di per sè costituisca reato (quantomeno come abuso d'ufficio).

17 commenti:

  1. Ciao Marco,
    concordo pienamente su questo assurdità normativa, e spero vivamente che quella modifica all'art. 36 venga fatta al più presto.

    Grazie come sempre per i post

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  2. Ciao Marco volevo sapere per sanare un portico che è stato chiuso su un terrazzo adiacente ad un'abitazione cosa bisogna fare? una Dia in sanatoria o va bene anche la Scia? mi potresti indicare la procedura? i lavori sono già eseguiti quindi c'è la sanzione di 258 euro, giusto? non so se quella regionale al municipio VIII la fanno pagare, premetto che a breve andrò a parlare con i tecnici, però magari un tuo parere mi può essere di aiuto, grazie
    p.s. gli oneri da pagari sono costo di costruzione oneri urbanizzazione e standard?

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    1. CIao, un portico chiuso è un aumento di superficie utile abusivo: è un reato edilizio assai grave ed è veramente, estremamente raro che sia sanabile. Il piano casa in sanatoria non è utilizzabile, quindi l'unica possibilità è che esista della cubatura edificabile residua sul sluolo dove sorge l'edificio, cosa estremamente rara, appunto. Se fosse possibile, tuttavia, verificando tutta una serie di altre possibili "scappatoie", dovresti presentare una DIA se la variazione rientra nel 10% della sul dell'immobile, altrimenti il permesso di costruire in accertamento di conformità. In ogni caso non è una scia. La sanzione c'è assolutamente ed è pari al doppio dell'aumento di valore commerciale del bene calcolato sui parametri dell'Osservatorio del Mercato Immobiliare, quindi se sono 5mq per esempio in una zona in cui il valore OMI sono 3.000 euro la sanzione è 2x3.000x5=30.000 euro.
      Fammi sapere cosa ti dicono al municipio.
      Ciao!

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  3. Ciao Marco,
    Dovrei richiedere un PdC per la sanatoria relativa ad un cambio di destinazione d'uso di un sottotetto ad unità abitativa ai sensi dell'art. 144 della L.R. Campania n°5/2013. Tale art. permette la variazione d'uso per i sottotetti realizzati alla data di entrata in vigore della legge. L'abuso (ovvero la variazione d'uso in quanto il sottotetto è legittimo) è stato realizzato il 2003 e quindi non mi ritrovo con la doppia conformità dell'art. 36 del TUE.

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    1. Eh nel tuo caso non avresti la doppia conformità: alcune amministrazioni comunali un po sorvolano su questo tema, però altre ci fanno molta attenzione. In teoria, nel tuo caso non potresti sanare: dunque formalmente dovresti prima "ripristinare" l'originaria legittima destinazione e quindi, successivamente, presentare una domanda per cambio d'uso non in sanatoria ai sensi della legge regionale. Così almeno suggeriscono di fare a volte qui da noi.

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  4. Ciao Marco, ti pongo un bel quesito vediamo come la risolvi, ho un cliente che è proprietario di un appartamento nel centro storico di roma in zona T2 giusto atto del 1984, peccato che proviene da una maggiore consistenza, in pratica l'appartamento era unico e poi è stato frazionato. Dopo varie successioni e vendite il mio cliente, cioè ultimo proprietario, vuole venderlo al figlio ehhhhhhhhh sorpresa!!! il notaio incaricato dell'atto non stipula perchè non ha la legittimità della preesistenza. Ti premetto che il mio cliente non ha condonato il suo appartamento (tra l'altro neanche il vicino) in quanto non aveva nozione e conoscenza di tale frazionamento.
    Ora, la DIA in sanatoria, per quanto sopradetto, non è percorribile per la famosa doppia conformità, ricordo zona A vecchio piano regolatore, quindi nessun frazionamento ammissibe. Scusa dimenticavo nell'archivio capitolino risulta unico appartamento, nella planimetria ante 39 risulta unico appartamento. "A DA MORI???" possibile che non estiste una procedura che possa regolarizzare tale situazione? attendo una tua risposta, grazie sempre di tutto

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    1. purtroppo in zona T2 i frazionamenti non sono ammissibili neanche oggi, oltre che allora. già se eri in T3 la situazione la risolvevamo, perché saggiamente nel I municipio sul discorso della doppia conformità sono molto elastici (ho profonda stima del tecnico responsabile di quella UOT infatti). l'unica loro possibilità è quella di "riunificare" l'appartamento, anche catastalmente, ovviamente mettendosi d'accordo col vicino, e poi rifrazionarlo, solo catastalmente appunto, come due porzioni della stessa UIU (facendo insomma una dichiarazione di porzione di UIU di cui parlo in un altro post dal titolo assonante). in questo modo ciascuno ha legittimamente un "pezzo" dell'immobile, senza che le prporietà siano in alcun modo mischiate, perché ciascuno avrà un "pezzo" ben definito dell'unico immobile. Gli unici due problemi, non secondari, sono: 1. dovrà comunque esistere una porta di comunicazione tra le due unità immobiliari e 2. dovrà esistere, almeno formalmente, una sola cucina nell'unico immobile; dunque uno dei due almeno sulla carta non dovrà averla.

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  5. Salve architetto,
    grazie per il lavoro che fa e per il supporto morale che trovo nel leggere i suoi post, anche per il fatto che ci fa sentire meno soli nel cerare di fare la propria professione onestamente in questo mare di burocrazia e cavilli.
    Le pongo una questione:
    Appartamento sito in Roma in zona Esquilino, al momento della verifica della documentazione per l'atto di compravendita ci si è accorti che i lavori eseguiti sull'immobile dal precedente proprietario, erano stati eseguiti senza alcun titolo autorizzativo né al Municipio né al Genio Civile.
    A seguito degli interventi era stato fatto un ri-accatastamento e quindi la situazione catastale risultava e risulta conforme allo stato attuale ma questo purtroppo vale zero come dice lei.

    Gli interventi realizzati abusivamente sono di due tipi:

    1) Allargamento e innalzamento di un varco in una muratura portante (Installate due travi IPE 280 ciascuna su un lato della muratura, tra loro incernierate, non ci sono segni evidenti di cedimento o altre problematiche).
    2) Spostamenti di tramezzi per diversa distribuzione interna.

    Per quanto riguarda l'aspetto urbanistico si può presentare una SCIA in sanatoria.

    Per quanto riguarda il Genio Civile mi è stato fortemente sconsigliato da diversi ingegneri di presentare una pratica in sanatoria, gli stessi mi hanno suggerito di presentare una pratica dichiarando che l'intervento è da fare ex novo.
    Abbiamo escluso questa ipotesi perché comporta rischi (dichiarare che sia ex novo quando non lo è) sia per il committente che per l'ingegnere che per l'architetto.
    Ripristinare allo stato del titolo precedente è impossibile in quanto l'immobile ha tutta un'altra distribuzione, vorrebbe dire rifare completamente la casa.
    Una ulteriore alternativa che mi era venuta in mente era quella di ripristinare il solo varco nella muratura portate, presentare una CILA in sanatoria per le altre opere e poi procedere con una SCIA ex novo al Municipio piu’ pratica al Genio Cilvile ex novo. Ma davvero dovrei dire al committente di ricostruire una muratura in tufo e mattoni che dopo deve ridemolire? tra l'altro il varco, per essere riportato alle sue dimensioni originarie andrebbe anche abbassato, e non so come questo si potrebbe fare in modo sicuro senza dover utilizzare elementi di sostegno che necessitano denuncia al Genio (un cane che si morde la coda). Mi sembrerebbe veramente assurdo dover prospettare una soluzione cosi contorta e dispendiosa al cliente.

    A seguito di un colloqui con i tecnici municipale del Municipio 1 è emerso che la questione si potrebbe risolvere così:
    Dato che gli interventi sono stati realizzati prima del 2003, data in cui Roma e’ diventata tutta zona sismica (sicuramente ante 2000 come dimostra l'atto di compravendita datato 2000 in cui l'immobile è stato venduto già accatastato nello stato post abuso) è possibile presentare una SCIA in sanatoria (sanzione forfettaria di 2.000 euro + 500 di reversale) e allegare un certificato di idoneità statica redatto da un tecnico ingegnere. Al Genio non andrebbe presentato nulla. Un ingegnere con cui collaboro ha verificato lo stato delle opere e considera che l'opera cosi come e' realizzata possa essere certificata staticamente.

    Questo è ciò che mi hanno detto a voce di fare i tecnici municipali, mi rimangono dei dubbi, non vorrei incorrere io in problemi come tecnico in futuro.
    - non occorre davvero presentare alcun documento al Genio Civile?
    - è una procedura che comporta un’eccezione alla normativa da lei citata ma non ho trovato il testo normativo che consente questa scorciatoia
    - dato che si tratta di silenzio diniego dopo 60 gg, se il Municipio accetta la pratica così e autorizza al pagamento della sanzione, a quel punto la responsabilità della coerenza della pratica alla normativa, e' del Municipio che giudica la pratica corretta o è sempre mia?

    Le chiedo se le sono mai capitate pratiche di questo tipo e cosa mi consiglia di fare.

    Un grazie enorme
    Anna

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    1. Mi sento di suggerirti di percorrere la strada prospettata dal municipio: SCIA in sanatoria con semplice certificato di idoneità statica. La pratica in sanatoria al genio è da sconsigliare per il semplice fatto che ciò implica l'esposto in procura per opere strutturali abusive (non mi ricrodo l'ipotesi di reato esatta, ma è molto pesante tipo tentata strage o attentato alla sicurezza pubblica). L'altra alternativa pure non era male: la forma del muro potresti ricostituirla anche in semplici mattoni forati o anche in cartongesso: insomma giusto un qualcosa per poter fare delle fotografie. Tutto ciò però nell'ipotesi in cui le opere fatte all'epoca siano conformi alle norme tecniche di oggi. Tutto sommato preferisco la prima strada, quella della SCIA in sanatoria.

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  6. Grazie tantissimo,
    la terrò aggiornato sugli sviluppi della pratica.
    Anna

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  7. Gentile architetto,
    scrivo per aggiornarla sulla questione posta sopra sperando possa essere utile sapere come è andata a finire anche a qualche altro collega che si trova in una situazione simile.
    Al primo municipio hanno accettato la pratica cosi come descritta sopra con il certificato di idoneità statica (e' condizione necessaria poter dimostrare che le opere siano state eseguite ante 2003). Dopo circa 1 mese e mezzo dalla protocollazione mi hanno inviato via pec una mail con una comunicazione in cui, vista la conformita' degli interventi realizzati, chiedevano il pagamento della sanzione di 2.000 euro. A seguito del pagamento della sanzione ho presentato collaudo e chiusura lavori (il riaccatastamento nel mio caso non era necessario) per chiudere il titolo
    Grazie ancora e alla prossima!

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  8. Salve Architetto, volevo sapere come posso sanare una tettoia abusiva, acquistata, ma presente da oltre 20 anni in un edificio classificato dal PGT in zona Nuclei di antica formazione (vecchia cascina). I vicini hanno aperto un procedimento amministrativo col comune verso di noi ed ora stiamo cercando di trattare con tecnico facendo riferimento all'eccezione di legittimita' essendo passato molto tempo ed essendo a conoscenza di tale opera da anni il comune stesso (foto balcone e tettoia in un precedente permesso del 92) sebbene non segnalata. Il tecnico sta per chiudere il procedimento e dice che emettera' a giorni ordinanza di demolizione. Vorremmo opporci e presentare richiesta sanatoria, ma non siamo conformi. Come fare? posso chiedere sanatoria dicendo che procedero' a conformita' prima del sopralluogo comune per verifica?
    Come posso fare?
    Grazie.
    Maria Giovanna

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    1. si potrebbe provare a presentare una sanatoria indicando le opere da fare per portare a norma la struttura, ma prima di tutto bisognerebbe interfacciarsi con l'ente tutore del vincolo paesaggistico.

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  9. Salve Architetto,
    La tettoia esisteva gia' prima del 68, anno di acquisto della proprieta', e sicuramente prima del 1/9/67, legge 365, purtroppo non sappiamo come provarlo perche' non esistono foto nell'archivio comunale degli anni 60 e le foto disponibili nel sito aeronautica e regione lombardia sono troppo in alto/distanti pertanto non si vedono i dettagli degli edifici.
    Non sarei tenuta neppure a provarlo, visto che esiste la legge di fatto,(esistono molte sentenze TAR e del Consiglio di Stato in proposito) ma il tecnico comunale insiste che dal 68, anno di acquisto, non esiste traccia, dunque e' abusiva. Si e' vero che non c'e' traccia, ma questo non dimostrra neppure che non esisteva prima del 68, non hanno prova. Se prima del 1/9/67 l'obbligo della documentazione in comune non esisteva nei centri non abitati, ovvio che nessuno pensa di regolarizzare in seguito una tettoia che rispettava le leggi degli anni in cui era stata edificata. Il tecnico ci ha consigliato eventualmente di far mandare una lettera mio avvocato al comune, ma servirebbe? Mi spiego, se non si procede poi col TAR di fatto mi faranno' demolire e per una tettoia di poche centinaia di euro di valore andare al TAR con spese di qualche migliaio di euro non e' certo un'opzione fattibile.
    Il mio geometra dice che non sifida finche' non vede cose scritte, giustamente.
    Cosa mi consiglia?
    La ringrazio anticipatamente.
    Maria Giovanna

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  10. Buongiorno Architetto,
    Ho un problema con il mio appartamento e spero mi possa aiutare a capire cosa posso fare.
    In fase di donazione dell'appartamento da mia madre a me abbiamo scoperto che la piantina non era conforme alla realtà, per disposizione e numero dei vani. Le preciso che si tratta di uno stabile Inpdap cartolarizzato in zona Eur venduto dall'Ente a mia madre nel 2005 prima e unica proprietaria e che non è stato soggetto a lavori di ristrutturazione.
    Il notaio ci ha imposto di sanare la situazione prima di procedere con l'atto e dopo 6 mesi siamo riusciti ad avere dal comune i progetti depositati.
    Il 1' progetto del 1990 (Arch.Petruccioli e Angelucci) è uguale alla piantina ad oggi in catasto, poi nel 1999 è stata approvata una variante (art.13 L.l47/85) che è conforme al mio appartamento come disposizione interna ma che non prevede 2 finestre che invece ci sono e c'erano sul primo progetto.
    Mi hanno detto che devo fare un accertamento di conformità e tra spese e oneri il costo supera i 5.000€.
    È chiaramente un errore di rappresentazione nelle piantine/progetti, la casa è sempre stata così.

    Posso semplicemente richiedere un nuovo accatastamento?
    Mi sembra assurdo che io debba fare sanatorie e dichiarare con questo atto di avere fatto un abuso edilizio aprendo due grandi finestre sulla facciata condominiale. Inoltre esiste la possibilità che mi facciano chiudere le finestre??
    Potrebbe anche essere un problema diffuso del condominio che ha più di 500 appartamenti.
    Grazie
    Viviana

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    1. purtroppo per come lo descrive, serve la sanatoria perhé quello che conta è il progetto di variante, se è stato correttamente approvato e licenziato.

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Grazie per il commento. verifica di essere "nell'argomento" giusto: ho scritto diversi post su vari argomenti, prima di commentare controlla che il quesito non sia più idoneo ad altri post; puoi verificare i miei post cliccando in alto nel link "indice dei post". I commenti inseriti nella pagina "chi sono - contatti" non riesco più a leggerli, quindi dovrete scrivere altrove: cercate il post con l'argomento più simile. In genere cerco di rispondere a tutti nel modo più esaustivo possibile, tuttavia potrei non rispondere, o farlo sbrigativamente, se l'argomento è stato già trattato in altri commenti o nel post stesso. Sono gradite critiche e più di ogni altro i confronti e le correzioni di eventuali errori a concetti o procedure indicate nel post. Se hai un quesito delicato o se non riesci a pubblicare, puoi scrivermi in privato agli indirizzi che trovi nella pagina "chi sono - contatti". Sul blog non posso (e non mi sembra giusto) pubblicare le mie tariffe professionali: scrivimi un email per un preventivo senza impegno. Grazie.