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Il testo che segue è quello della sentenza citata. L'originale della sentenza è ottenibile cliccando sul link di cui sopra; il presente testo non può essere considerato ufficiale, e viene riportato integralmente solo per rendere più semplice lo scorrere dei miei commenti. Nella battitura del testo della sentenza vi erano un paio di refusi tra cui il riferimento sbagliato ad un'altra sentenza Consiglio di Stato che trovate corretto in questo.
Inframezzato al testo trovate miei commenti con caratteri con sfondo di colore diverso.
sul ricorso numero di registro generale 3392 del 2022, proposto:
dalla società [omissis], [omissis], in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [omissis] in Roma, via [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati [omissis] con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
dal sig. [omissis] rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Gravina in Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [omissis] in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 400/2022, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune del Gravina in Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:
a) provvedimento del comune di Gravina di Puglia prot.n. [omissis] del [omissis] maggio 2021, avente ad oggetto l’inibitoria ad eseguire i lavori di ristrutturazione edilizia e adeguamento sismico con demolizione ricostruzione di edificio residenziale sito in via [omissis] angolo [omissis] in Gravina in Puglia;
- provvedimento comunale prot.n. [omissis] del [omissis] luglio 2021 con cui si dichiara definitivamente inefficace la SCIA prodotta per l’adeguamento progettuale e le controdeduzioni offerte alla inibitoria [omissis] del 19 maggio 2021;
- provvedimento SUE prot.n. [omissis] del 23 giugno 2021.
2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda:
a) le società [omissis] sono comproprietarie di un edificio residenziale in Gravina in Puglia, sito in via [omissis];
b) l’edificio presenta una volumetria complessiva di mc. 7.209,50, una altezza di mt. 18,05 e sorge su area classificata dal prg comunale come zona B1;
c) in data 7 aprile 2021, le società producevano al Comune una s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione con adeguamento antisismico dell’edificio;
d) in data 19 maggio 2021, il Comune di Gravina di Puglia adottava il primo provvedimento inibitorio, prot.n. [omissis]/2021, obiettando che:
- la disciplina locale (n.t.a.) consentirebbe le sostituzioni edilizie di costruzioni malsane nel rispetto di parametri ed indici inferiori rispetto a quello dell’edificio esistente;
- il progetto presentato pone a credito la volumetria fisica preesistente, che però implicherebbe un carico urbanistico inferiore a quello della costruzione a farsi;
- la sagoma dell’edificio esistente non sarebbe fedele a quella preesistente;
- a monte le scale vengono computate come volume mentre a valle diventano superfici accessorie;
- l’intervento sarebbe in contrasto con le norme del p.r.g. nonché con le previsioni del d.m. 1444/68 implicando un aumento delle superfici utili;
e) le istanti provvedevano a conformarsi in parte alle obiezioni manifestate dal Comune, pur ritenendo tardiva l’inibitoria;
f) in data 4 giugno 2021, presentavano una rielaborazione progettuale che, ferma
l’altezza e la volumetria dell’edificio demolendo, includeva nel calcolo volumetrico anche le scale, per cui la volumetria dell’edificio realizzando veniva ridotta a mc. 7.146,67;
g) in data 28 giugno 2021, il Comune adottava la nota provvedimentale prot.[omissis] con la quale, premesso che “i motivi ostativi … esplicitati nella nota del 19 maggio 2021 prot. [omissis] non risultano superati”, ribadiva “quanto già sollevato nella nota 19 maggio 2021, prot. [omissis]” e, per l’effetto, diffidava le società a non proseguire “l’attività edilizia prevista con la scia prot. [omissis] del 7 aprile 2021” ordinando “la rimozione dei suoi eventuali effetti dannosi”;
g) in data 5 luglio 2021, le ricorrenti – che ignoravano l’esistenza della nota del 28 giugno 2021 a causa di una erronea digitazione dell’indirizzo di posta elettronica - rappresentavano al Comune il consolidamento della scia e lo informavano dell’avvio dei lavori nei giorni immediatamente successivi;
h) in data 9 luglio 2021, il Comune, ricevuta la comunicazione sull’avvio prossimo dei lavori, dichiarava definitivamente inefficace la scia del 7 aprile 2021.
3. Con ricorso iscritto al nrg 771/2021, le società odierne appellanti impugnavano i suesposti atti innanzi al T.a.r. per la Puglia, sede di Bari.
3.1. Il ricorso veniva affidato a quattro motivi:
I) violazione e falsa applicazione art.19, l.n. 241/90 - carenza di potere;
II) violazione art.3, della legge n. 241 del 1990 - difetto assoluto di motivazione;
III) eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta - eccesso di potere per contraddittorietà manifesta - violazione e falsa applicazione dell’art.19, l. n. 241/1990;
IV) violazione dell’art. 2-bis, comma 1-ter, dell’art. 3, commi 1, lett. d), e 2 del t.u. edilizia (d.p.r. n. 380/2001) - violazione per malgoverno dell’art.12 n.t.a. del prg di Gravina in Puglia - violazione per malgoverno del dm 1444/1968 con particolare riferimento all’art.1 (ambito di applicazione).
3.2. Si costituiva, per resistere, il comune di Gravina di Puglia.
3.3. Il T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, con sentenza n. 400 del 18 marzo 2022, respingeva il ricorso e condannava la ricorrente al pagamento delle spese di lite (euro 1.000,00 oltre c.p.a. e I.v.a.). In particolare, il giudice territoriale:
a) respingeva il primo motivo sul presupposto che: i) la nota del 28 giugno 2021 sarebbe stata adottata tempestivamente, non rilevando l’errore intervenuto in sede di notificazione amministrativa, rileverebbe, infatti, unicamente il momento dell’adozione del provvedimento del 28 giugno 2021; ii) la successiva nota comunale del 9 luglio 2021 sarebbe, pertanto, a sua volta tempestiva; iv) sarebbero sussistenti, in ogni caso, i presupposti di cui all’art. 21-nonies per l’adozione dei provvedimenti di cui al co. 3 dell’art. 19, L. 241/1990;
b) respingeva il secondo motivo, in quanto le ragioni ostative all’accoglimento del progetto presentato sarebbero già stati compiutamente evidenziati dal Comune con la nota del 19 maggio 2021;
c) respingeva il terzo motivo, sul presupposto che non sussisterebbe alcuna compressione del diritto delle società né rileverebbe alcuna contraddittorietà con la precedente nota del 19 maggio 2021;
d) respingeva il quarto motivo, in quanto: i) il progetto sarebbe in contrasto con la disciplina urbanistica vigente (art. 13 delle n.t.a. di p.r.g.), ciò che renderebbe inconferenti i richiami normativi operati dalle società alle disposizioni del d.p.r. n. 380 del 2001 in tema di ristrutturazione edilizia; ii) l’art. 2-bis, co. 1-ter, del d.p.r. n. 380/2001, farebbe salve le più restrittive previsioni di piano nelle zone omogenee A) e nel caso di specie la zona B1 (in cui è sito l’immobile de quo) sarebbe immediatamente circostante rispetto alla zona A);
e) condannava, infine, la ricorrente alle spese del giudizio (euro 1.000,00).
4. Hanno appellato le società, che censurano la sentenza per mal governo delle norme sulla semplificazione amministrativa (art. 19, legge n. 241 del 1990) nonché sulla disciplina urbanistica nazionale e comunale riguardo la ristrutturazione edilizia. Le società reiterano i motivi dedotti nel ricorso di primo grado.
4.1. Si è costituito il Comune di Gravina di Puglia che, oltre a chiede il rigetto dell’appello, ne eccepisce (con memora depositata il 15 aprile 2024) l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.
4.2. Parte appellante, con memoria del 16 aprile 2024, insiste per l’accoglimento dei motivi di appello.
4.3. Le parti hanno depositato memorie di replica in data 24 aprile 2024 (comune di Gravina di Puglia) e 25 aprile 2024 (società appellante).
4.4. La società istante, con la memoria di replica del 25 aprile 2024, espone, in particolare, che “Il danno economico per cui si procede non è attribuibile, come controparte vuol far credere, ad una libera scelta dell’imprenditore, ma all’ingiustificato ed illegittimo provvedimento inibitorio de quo, reso in palese contrasto con l’art. 3, comma 2, del DPR 380/2001, a cui l’art. 13 delle NTA del PRG fa rinvio in merito. L’interesse risarcitorio è, quindi, concreto ed attuale, perché il danno sofferto dalle società istanti è oggettivamente importante, ammontando, solo a titolo di mancato guadagno (al netto di tutti i costi) ad Euro 908.842,82”.
4.5. All’udienza del 16 maggio 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.
5. Il ricorso impugnatorio è improcedibile.
6. Successivamente alla s.c.i.a. del 7 aprile 2021, e ai pedissequi progetti presentati in pari data e poi in data 4 giugno 2021, parte appellante ha presentato al Comune di Gravina di Puglia una nuova s.c.i.a., datata 14 luglio 2021, inviata in data 16 luglio 2021, protocollata dall’Ente in pari data, con la quale gli istanti sono stati legittimati alla realizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d) del d.p.r. n. 380 del 2001 in combinato disposto con la legge regionale n. 14 del 2009 (c.d. Piano Casa).
7. L’intervento progettato, assentito con la scia del 16 luglio 2021, ha ad oggetto il fabbricato per civile abitazione sito alla via [omissis] (in catasto al foglio[omissis], part. [omissis] del Comune di Gravina di Puglia.
8. Si tratta esattamente dello stesso immobile già oggetto della s.c.i.a presentata il 7 aprile 2021, al protocollo n. [omissis], per la quale il Comune aveva adottato gli atti datati 19 maggio, 23 giugno e 9 luglio del 2021 (impugnati in primo grado).
9. La nuova s.c.i.a. è stata presentata e assentita ai sensi della normativa derogatoria della Regione puglia (l.r. n. 14 del 2009: cd “Piano casa”).
10. L’intervento – riferisce l’ente appellato - ha previsto una minore volumetria e una altezza inferiore rispetto al progetto originario oggetto della divisata inibitoria, implicando un piano in meno.
11. L’intervento costruttivo, riferisce ancora l’amministrazione nella sua memoria depositata in data 15 aprile 2024, è stato ultimato.
12. Il Comune appellato, a comprova delle suddette circostanza, ha depositato in giudizio (in data 4 aprile 2024) la documentazione afferente la nuova s.c.i.a. (ivi inclusa la relazione tecnica descrittiva degli interventi di ristrutturazione edilizia) nonché la comunicazione di fine lavori datata 31 ottobre 2023.
12.1. Si tratta di documenti che la parte resistente può sempre introdurre in giudizio, afferendo essi ad argomentazioni e difese tese ad ottenere il rigetto del ricorso, con l’unico limite delle eccezioni non rilevabili di ufficio.
E invero, “il divieto di domande o eccezioni nuove in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a. si applica solo all’originario ricorrente, poiché solo a quest’ultimo, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio d’appello; viceversa, rispetto alle parti resistenti il medesimo divieto va inteso come riferito alle sole eccezioni in senso tecnico, non rilevabili d’ufficio, ma non anche alle mere difese rispetto agli altrui motivi di impugnazione, il cui accoglimento determina l’interesse a formulare ogni censura volta ad ottenere la riforma della sentenza in sede d’appello” (Consiglio di Stato, IV, sent. n. 8475/2020; nello stesso senso 3628/2020).
13. L’intervento di ristrutturazione edilizia, anelato dalle appellanti, è stato dunque realizzato sulla base di un titolo diverso rispetto a quello oggetto del presente contenzioso.
13.1. La nuova s.c.i.a. (del 16 luglio 2021) ha sostituito spontaneamente e integralmente quella precedente, disvelando una nuova, autonoma manifestazione di volontà delle società volta a conferire un assetto rinnovato e (in parte) diverso ai propri interessi, anche nel rapporto con il Comune.
14. La s.c.i.a. sopravvenuta ha, pertanto, comportato una tacita e implicita rinuncia alla s.c.i.a. del 7 aprile 2021.
15. Diversamente opinando, si dovrebbe ammettere la coesistenza di due s.c.i.a. alternative tra loro, fondanti altrettanti titoli autonomi fra loro in contraddizione e contrasto.
16. Consegue a tanto che, perfezionatasi la s.c.i.a. del 16 luglio 2021 (senza opposizioni, né diffide, inibitorie o annullamenti in autotutela), ed eseguito, altresì, completamente l’intervento di ristrutturazione edilizia con diversa configurazione rispetto a quello preesistente, il ricorso impugnatorio proposto dalle società deve ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del gravame di annullamento degli atti impugnati, siccome questo afferente a una declaratoria amministrativa di inefficacia che, se anche fosse caducata, non pregiudicherebbe l’interesse delle istanti ormai realizzato e soddisfatto secondo il nuovo progetto da esse spontaneamente presentato il 16 luglio 2021 che ha conferito all’immobile ormai ristrutturato una nuova configurazione né farebbe rivivere il titolo originario al quale le appellanti hanno inteso di fatto rinunciare (presentando la successiva s.c.i.a.): titolo che, in ogni caso e comunque, proprio perché l’immobile è stato ormai ristrutturato, non sarebbe più eseguibile.
17. Il Collegio deve farsi, comunque, carico di scrutinare in via incidentale la legittimità degli impugnati atti amministrativi stante l’interesse di tipo risarcitorio manifestato dalle società nella memoria di replica del 25 aprile 2024.
18. Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della legge n. 241/90 - carenza di potere), parte appellante/ricorrente ha dedotto che sia il primo provvedimento di inibitoria del 19 maggio 2021 sia soprattutto il secondo del 9 luglio 2021, definitivamente preclusivo dell’intervento, sarebbero tardivi.
19. Con il secondo motivo (violazione dell’art. 3, legge n. 241/1990 - difetto assoluto di motivazione - violazione degli artt. 19 e 21-bis della legge n. 241/1990), le società deducono che il provvedimento prot. n. [omissis] del 23 giugno 2021 non sarebbe mai stato loro comunicato e dunque, come tale, esso sarebbe inopponibile per effetto dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990; da cui, il difetto di motivazione quantomeno in ordine all’indicazioni delle ragioni per cui, nonostante l’adeguamento progettuale e le controdeduzioni, la PA ha ritenuto di tener ferme le posizioni iniziali.
20. Con il terzo motivo (eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta - eccesso di potere per contraddittorietà manifesta - violazione e falsa applicazione dell’art.19, legge n. 241/1990), le appellanti sostengono che il provvedimento, laddove “adombra” che “le ricorrenti avrebbero provveduto ad una successiva “unilaterale” e “volontaria conformazione” attraverso l’adeguamento progettuale del 4.6.2021 sebbene “nella nota di diffida non era ipotizzata una conformazione ma una riproposizione dell’intervento usufruendo dei benefici della L.R. 14/09”, recherebbe affermazioni smentite per tabulas poiché “Nel provvedimento 19.5.2021 l’attività conformativa era espressamente e testualmente prevista”. Le società istanti, con il progetto del 4.6.2021, non si sarebbero limitate ad un mero adeguamento ai rilievi formulati nel provvedimento 19.5.2021, se non per il computo volumetrico delle scale, ma al contrario avrebbero ampiamente controdedotto in seno alla relazione tecnica di accompagnamento al progetto adeguato.
21. I tre motivi possono essere trattati congiuntamente.
21.1. Essi sono infondati.
21.2. L’art. 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990, così recita: “L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata”.
Il successivo comma 6-bis dispone altresì che “Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni (…)”.
21.3. Nel caso in esame, la s.c.i.a., alternativa al permesso di costruire, è stata presentata in data 7 aprile 2021.
21.4. Il provvedimento col quale l’amministrazione ha rappresentato elementi di contrasto del progetto con la normativa urbanistica è stato adottato il 19 maggio 2021, oltre il termine di 30 giorni previsto dal comma 6-bis dell’articolo 19.
21.5. Sennonché, parte appellante, a fronte dei rilievi ostativi (il Comune aveva rilevato sostanzialmente, e tra l’altro, che il progetto presentato era in radice non conforme alla normativa vigente statale e comunale a causa dell’abnorme carico urbanistico in esso previsto rispetto a quello consentito e che quindi sarebbe stata necessaria una sua totale riformulazione) ha ritenuto di adeguarsi alle risultanze istruttorie (“Onde prevenire qualsivoglia ulteriore questione” – “pro bono pacis”: pagina 4 del ricorso di primo grado) e ha presentato, in data 4 giugno 2021, una “rielaborazione progettuale” (pag. 4 del ricorso di primo grado) che ha rinnovato il dies a quo di decorrenza del termine di trenta giorni di cui al comma 6-bis citato.
21.6. Il 28 giugno 2021, con provvedimento prot. [omissis] (adottato nel termine di 30 giorni decorrenti dal 4 giugno), l’ufficio comunale ha riscontrato la nota/relazione delle appellanti e, previo rinvio ai motivi ostativi già indicati nell’atto del 19 maggio 2021 e ritenuti non superati anche alla luce della rielaborazione del progetto, ha comunicato che “La pratica sarà archiviata senza produrre effetti giuridici favorevoli”.
21.7. La circostanza che il suddetto provvedimento non sia pervenuto al destinatario per un errore di invio telematico non comporta l’invalidità dell’atto, già perfezionatosi nel momento della sua adozione in tutti i suoi elementi costitutivi, bensì, al più, lo ha reso improduttivo di effetti, in via provvisoria e per cause esterne all'atto medesimo.
21.8. La successiva nota del 9 luglio 2021, fornita in risposta alla comunicazione del 5 luglio 2021 con la quale la società intendeva far valere il consolidamento della s.c.i.a., ha valore meramente confermativo di una manifestazione di volontà già espressa definitivamente il 28 giugno 2021 (ossia nel termine di 30 giorni dalla presentazione del progetto rielaborato).
21.9. Tanto si evince, de plano, dal suo contenuto che rinvia semplicemente alle medesime criticità già evidenziate in precedenza.
21.10. Anche ove si ritenesse la nota del 28 giugno 2021 un mero atto endo-procedimentale, essa varrebbe comunque – per il suo contenuto ostativo - a interrompere i termini di cui al comma 3 dell’articolo 19 più volte citato, sicché, rispetto a tale data, il successivo atto del 9 luglio – adottato in assenza di ulteriori integrazioni o chiarimenti da parte del privato - sarebbe comunque da considerarsi adottato nei termini.
21.11. Le considerazioni che precedono valgono a motivo di rigetto anche del rubricato difetto di motivazione.
21.12. Gli atti in esame hanno rappresentato, in modo organico e chiaro, le ragioni del dissenso opposto dall’amministrazione, che possono riassumersi nelle seguenti:
a) la disciplina locale (n.t.a.) consentirebbe le sostituzioni edilizie di costruzioni malsane nel rispetto di parametri ed indici inferiori rispetto a quello dell’edificio esistente;
b) il progetto presentato pone a credito la volumetria fisica preesistente, che però implicherebbe un carico urbanistico inferiore a quello della costruzione a farsi;
c) la sagoma dell’edificio esistente non sarebbe fedele a quella preesistente;
d) a monte le scale vengono computate come volume mentre a valle diventano superfici accessorie.
21.13. Tali ragioni, declinate nel provvedimento del 19 maggio 2021 (sulle quale riposano anche i successivi atti inibitori) sono state sufficientemente dettagliate dall’amministrazione con riferimento alle criticità urbanistiche ritenute ostative, senza che in questa sede di scrutinio (deficit motivazionale) se ne debba apprezzare il merito del loro contenuto siccome quest’ultimo censurato dalle appellanti con separato e successivo motivo.
21.14. Il Comune, tra l’altro, nel rappresentare le ragioni ostative o inibitorie, aveva anche prospettato la possibilità di presentare un nuovo progetto in deroga, ai sensi del “Piano casa regionale” (l.r. n. 14/2009).
La circostanza, per un verso, elude la lamentata compressione del diritto delle società di adeguare o conformare il progetto nei modi da esse ritenuti più idonei; dall’altro, disvela una coerenza istruttoria nell’operato dell’amministrazione che non si è limitata ad opporsi immotivatamente all’iniziativa edilizia.
22. Con il quarto motivo di ricorso (violazione dell’art.3, co.1, lett. d), dell’art.3, co.2, dell’art.2 bis, co.1-ter, del d.p.r. n. 380/2001 - violazione per malgoverno dell’art.12 n.t.a. del prg di Gravina in Puglia - violazione per malgoverno del dm 1444/1968 con particolare riferimento all’art. 1 (ambito di applicazione), parte appellante deduce che:
i) il Comune avrebbe violato la vigente disciplina in tema di ristrutturazione, ove anche attuata mediante demolizione e ricostruzione, secondo cui “Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica …”;
ii) ove mai si fosse verificato, per il principio di successione delle norme nel tempo e per il principio di gerarchia delle fonti, il conflitto tra la norma regolamentare locale e la norma di legge si sarebbe comunque in favore di quest’ultima;
iii) La “supremazia” dell’art. 3 del t.u. edilizia sulle norme regolamentari locali è espressamente disciplinata dal comma 2 della medesima norma;
iv) la lettura combinata dell’art. 3, co.1, lett. d) e dell’art. 2-bis, co. 1-ter del d.p.r. n. 380/2001 deporrebbe nel senso che, nella vigente nozione di ristrutturazione, la ristrutturazione non è vincolata alla sagoma preesistente (ammettendosi espressamente diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche-art. 3, lett. d), che viceversa resta rilevante solo nel caso s’intenda godere delle distanze legittimamente preesistenti: ciò che sarebbe previsto sia nel progetto presentato il 7 aprile 2021 sia nel progetto di parziale adeguamento presentato il 4 giugno 2021 in cui sono stati rispettati area di sedime, volume e altezza dell’edificio preesistente;
v) l’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 determinerebbe il carico urbanistico per la zona residenziale in rapporto alla volumetria (100 mc/abitante; per ogni abitante 18 mq a standard, ridotti alla metà nelle zone B dal successivo art.4): non si comprende, pertanto, come un intervento di ristrutturazione isovolumetrico possa implicare un aumento del carico urbanistico.
23. Le censure, che possono essere trattate congiuntamente, sono infondate.
24. L’intervento non trova rispondenza nella disciplina urbanistica locale, ponendosi in contrasto con questa.
25. L’iniziativa postulata dalle appellanti cade in zona B1 e consiste nella realizzazione di un “intervento sostitutivo” dell’immobile esistente.
25.1. Nella zona B1, lo strumento urbanistico impone limiti al carico insediativo.
25.2. In particolare, per la zona B1, rilevano le prescrizioni di cui all’art. 13 delle n.t.a. secondo cui la possibilità di effettuare “interventi sostitutivi” è subordinata al rispetto dei seguenti limiti: indice di fabbricabilità: “max 6 mc/mq per qualunque dimensione del lotto di intervento; altezza max: 11 m; rapporto di copertura: max 60% per lotti di superficie superiore a 300 mq; nel caso di costruzioni esistenti, è consentita la sopraelevazione fino a due piani sovrastanti il piano terra, con altezza massima pari a 11 m.”.
Sennonché, la pressione insediativa che il progetto esprime è pari a 7.207,75 mc, a fronte di una volumetria di carico urbanistico consentita dal piano regolatore in 2.871,24 mc.
26. Rileva altresì, come ulteriore profilo di contrasto, la circostanza che le norme di piano, in zona B1, prevedono e consentono la realizzazione di massimo 3 livelli fuori terra, laddove, invece, il progetto ne prevede 5 (di piani) oltre il piano terra.
27. Il limite dei livelli fuori terra non può essere vanificato con tecniche costruttive che consentano il rispetto del solo limite di altezza e di volumetria, poiché la prescrizione sui limiti di altezza e sui livelli fuori terra vanno rispettati congiuntamente, rappresentando, per un verso, una modalità organica e omogenea di utilizzo e sviluppo del territorio; per l’altro, un elemento che incide sul carico urbanistico.
28. Il progetto da realizzare, infatti, prevede:
a) 2 piani interrati da adibire ad autorimessa per un totale di n° 22 posti auto;
b) 1 piano terra con locali a destinazione commerciale;
c) 5 piani a destinazione residenziale;
e) 4 unità residenziali per ogni piano dal primo al quarto;
f) 3 unità residenziali al quinto piano;
g) il sottotetto, in parte a destinazione residenziale e in parte a destinazione deposito.
29. L’edificio esistente consta, invece, di soli 3 piani fuori terra.
30. Il progetto in questione, sviluppando un indice di fabbricabilità di circa 14,93 mc/mq, si pone anche in contrasto con la disposizione recata dall’articolo 7 del d.m. n. 1444/1968 secondo cui, per le zone B, in caso di trasformazione di un edificio mediante demolizione e ricostruzione, la densità fondiaria massima è pari:
a) a 5 mc/mq, per i Comuni al di sotto dei 50 mila abitanti;
b) comunque, non eccedente il 70% della densità preesistente.
31. Il comune Gravina in Puglia, come esposto dalla parte resistente, si poneva al di sotto della soglia dei 50.000 abitanti al momento dell’adozione del p.r.g.
32. L’intervento, pertanto, si pone in contrasto anche con le previsioni del d.m. n. 1444/68 implicando un aumento delle superfici utili.
33. Parte appellante invoca gli artt. 3 e 2-bis, del d.p.r. n. 380 del 2001, quali norme primarie che si imporrebbero sulle norme regolamentari (n.t.a. di p.r.g.), per inferire che la ristrutturazione, così come progettata, sarebbe assentibile in deroga ai parametri urbanistici locali.
34. Le censure sono infondate.
35. Uno dei principali problemi che ostacolano la realizzazione di interventi sostitutivi, ovvero di rigenerazione del patrimonio edilizio esistente soprattutto mediante demolizione e ricostruzione, è rappresentato dal rispetto delle disposizioni sugli standard urbanistici (rapporti fra insediamenti e spazi/immobili pubblici o per attività di interesse generale) ed edilizi (limiti inderogabili di densità edilizia, altezza, distanza fra edifici) contenute nel d.m. n. 1444/1968.
36. Gli interventi di “sostituzione edilizia”, quale quello in esame, si inseriscono generalmente in un contesto urbano consolidato che rende difficile il rispetto dei limiti di densità fondiaria, distanza, di altezza o livelli (piani) fuori terra, così come il reperimento di aree da destinare a standard urbanistici.
37. In questo scenario, si colloca l’articolo 2-bis del d.p.r. n. 380/2001 - inserito dalla legge n. 98/2013 di conversione del d.l. n. 69/2013 e successivamente integrato e modificato dai d.l. n. 32/2019 e 76/2020.
38. Le suindicate disposizioni prevedono la possibilità per le Regioni di introdurre disposizioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968.
39. In particolare, l’art. 2-bis, pur palesando una aporia tra rubrica e testo (la rubrica è intestata a deroghe in materia di distanza tra fabbricati; il testo fa riferimento in via generale a “disposizioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968”) sembra, comunque, indicare la possibilità di introdurre deroghe a tutte le previsioni di quest’ultimo.
40. La norma inoltre lega le deroghe alla “definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali ad un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
41. Ebbene la giurisprudenza, sia costituzionale (sentenze n. 85/2023, n. 217/2020, n. 41/2017, 178/2016, n. 231/2016) sia amministrativa (Cons. di Stato, sez. IV, sentenza n. 10965 del 18 dicembre 2023), ha optato per una lettura prevalentemente restrittiva dell’art. 2-bis, come finalizzato a consentire previsioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968, soltanto se recepite in piani urbanistici attuativi funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio e non riguardanti anche interventi relativi a singoli edifici.
42. Il richiamo operato all’art. 2-bis, comma 1-ter e all’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380/2001 appare, pertanto, inconferente poiché l’intervento postulato dalle appellanti, risulta dettagliatamente disciplinato dalla disciplina del piano regolatore.
a) la zona B1 ricade a ridosso della zona A) del Centro storico;
b) tale zona (B1) è caratterizzata da immobili storici di pregio, quale quello interessato dall’intervento in esame.
44. Ebbene, l’articolo 2-bis, comma 1-ter del d.p.r. n. 380/2001, al secondo periodo così dispone: “ Nelle zone zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela”.
45. La norma in esame, pertanto, fa salve le più restrittive previsioni di piano.
46. Piano regolatore che, a sua volta, riferisce la qualificazione della “ristrutturazione”, non solo alle nuove costruzioni bensì, a tutti gli interventi sostitutivi, ovvero di “sostituzione” degli immobili esistenti, e dunque anche alle ristrutturazioni che comportino demolizione e ricostruzione, così attraendo (anche) queste ultime al paradigma della norma primaria.
47. In conclusione, l’intervento edilizio progettato dalle appellanti si pone in contrasto con gli inderogabili (quanto al caso specifico) limiti di densità (fondiaria, indici di fabbricabilità, carico urbanistico) stabiliti sia nello strumento urbanistico comunale (che detta al riguardo una puntuale disciplina) che indicati nel d.m. n. 1444/1968 (inderogabili ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1-ter, secondo periodo, del d.p.r. n. 380/2001).
48. Per quanto sin qui argomentato, i motivi di ricorso, esaminati ai soli fini dell’accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati, sono infondati.
49. In conclusione:
a) va dichiarato improcedibile il ricorso impugnatorio;
b) va respinta la domanda di accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati, avanzata ai fini risarcitori.
50. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione di taluni aspetti di novità della questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:
a) dichiara improcedibile il ricorso impugnatorio;
b) respinge la domanda di accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati.
Compensa fra le parti le spese processuali del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3392 del 2022, proposto:
dalla società [omissis], [omissis], in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [omissis] in Roma, via [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati [omissis] con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
dal sig. [omissis] rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Gravina in Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio [omissis] in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dall'avvocato [omissis], con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 400/2022, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune del Gravina in Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:
a) provvedimento del comune di Gravina di Puglia prot.n. [omissis] del [omissis] maggio 2021, avente ad oggetto l’inibitoria ad eseguire i lavori di ristrutturazione edilizia e adeguamento sismico con demolizione ricostruzione di edificio residenziale sito in via [omissis] angolo [omissis] in Gravina in Puglia;
- provvedimento comunale prot.n. [omissis] del [omissis] luglio 2021 con cui si dichiara definitivamente inefficace la SCIA prodotta per l’adeguamento progettuale e le controdeduzioni offerte alla inibitoria [omissis] del 19 maggio 2021;
- provvedimento SUE prot.n. [omissis] del 23 giugno 2021.
2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda:
a) le società [omissis] sono comproprietarie di un edificio residenziale in Gravina in Puglia, sito in via [omissis];
b) l’edificio presenta una volumetria complessiva di mc. 7.209,50, una altezza di mt. 18,05 e sorge su area classificata dal prg comunale come zona B1;
c) in data 7 aprile 2021, le società producevano al Comune una s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione con adeguamento antisismico dell’edificio;
d) in data 19 maggio 2021, il Comune di Gravina di Puglia adottava il primo provvedimento inibitorio, prot.n. [omissis]/2021, obiettando che:
- la disciplina locale (n.t.a.) consentirebbe le sostituzioni edilizie di costruzioni malsane nel rispetto di parametri ed indici inferiori rispetto a quello dell’edificio esistente;
- il progetto presentato pone a credito la volumetria fisica preesistente, che però implicherebbe un carico urbanistico inferiore a quello della costruzione a farsi;
- la sagoma dell’edificio esistente non sarebbe fedele a quella preesistente;
- a monte le scale vengono computate come volume mentre a valle diventano superfici accessorie;
- l’intervento sarebbe in contrasto con le norme del p.r.g. nonché con le previsioni del d.m. 1444/68 implicando un aumento delle superfici utili;
e) le istanti provvedevano a conformarsi in parte alle obiezioni manifestate dal Comune, pur ritenendo tardiva l’inibitoria;
f) in data 4 giugno 2021, presentavano una rielaborazione progettuale che, ferma
l’altezza e la volumetria dell’edificio demolendo, includeva nel calcolo volumetrico anche le scale, per cui la volumetria dell’edificio realizzando veniva ridotta a mc. 7.146,67;
g) in data 28 giugno 2021, il Comune adottava la nota provvedimentale prot.[omissis] con la quale, premesso che “i motivi ostativi … esplicitati nella nota del 19 maggio 2021 prot. [omissis] non risultano superati”, ribadiva “quanto già sollevato nella nota 19 maggio 2021, prot. [omissis]” e, per l’effetto, diffidava le società a non proseguire “l’attività edilizia prevista con la scia prot. [omissis] del 7 aprile 2021” ordinando “la rimozione dei suoi eventuali effetti dannosi”;
g) in data 5 luglio 2021, le ricorrenti – che ignoravano l’esistenza della nota del 28 giugno 2021 a causa di una erronea digitazione dell’indirizzo di posta elettronica - rappresentavano al Comune il consolidamento della scia e lo informavano dell’avvio dei lavori nei giorni immediatamente successivi;
h) in data 9 luglio 2021, il Comune, ricevuta la comunicazione sull’avvio prossimo dei lavori, dichiarava definitivamente inefficace la scia del 7 aprile 2021.
3. Con ricorso iscritto al nrg 771/2021, le società odierne appellanti impugnavano i suesposti atti innanzi al T.a.r. per la Puglia, sede di Bari.
3.1. Il ricorso veniva affidato a quattro motivi:
I) violazione e falsa applicazione art.19, l.n. 241/90 - carenza di potere;
II) violazione art.3, della legge n. 241 del 1990 - difetto assoluto di motivazione;
III) eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta - eccesso di potere per contraddittorietà manifesta - violazione e falsa applicazione dell’art.19, l. n. 241/1990;
IV) violazione dell’art. 2-bis, comma 1-ter, dell’art. 3, commi 1, lett. d), e 2 del t.u. edilizia (d.p.r. n. 380/2001) - violazione per malgoverno dell’art.12 n.t.a. del prg di Gravina in Puglia - violazione per malgoverno del dm 1444/1968 con particolare riferimento all’art.1 (ambito di applicazione).
3.2. Si costituiva, per resistere, il comune di Gravina di Puglia.
3.3. Il T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, con sentenza n. 400 del 18 marzo 2022, respingeva il ricorso e condannava la ricorrente al pagamento delle spese di lite (euro 1.000,00 oltre c.p.a. e I.v.a.). In particolare, il giudice territoriale:
a) respingeva il primo motivo sul presupposto che: i) la nota del 28 giugno 2021 sarebbe stata adottata tempestivamente, non rilevando l’errore intervenuto in sede di notificazione amministrativa, rileverebbe, infatti, unicamente il momento dell’adozione del provvedimento del 28 giugno 2021; ii) la successiva nota comunale del 9 luglio 2021 sarebbe, pertanto, a sua volta tempestiva; iv) sarebbero sussistenti, in ogni caso, i presupposti di cui all’art. 21-nonies per l’adozione dei provvedimenti di cui al co. 3 dell’art. 19, L. 241/1990;
b) respingeva il secondo motivo, in quanto le ragioni ostative all’accoglimento del progetto presentato sarebbero già stati compiutamente evidenziati dal Comune con la nota del 19 maggio 2021;
c) respingeva il terzo motivo, sul presupposto che non sussisterebbe alcuna compressione del diritto delle società né rileverebbe alcuna contraddittorietà con la precedente nota del 19 maggio 2021;
d) respingeva il quarto motivo, in quanto: i) il progetto sarebbe in contrasto con la disciplina urbanistica vigente (art. 13 delle n.t.a. di p.r.g.), ciò che renderebbe inconferenti i richiami normativi operati dalle società alle disposizioni del d.p.r. n. 380 del 2001 in tema di ristrutturazione edilizia; ii) l’art. 2-bis, co. 1-ter, del d.p.r. n. 380/2001, farebbe salve le più restrittive previsioni di piano nelle zone omogenee A) e nel caso di specie la zona B1 (in cui è sito l’immobile de quo) sarebbe immediatamente circostante rispetto alla zona A);
e) condannava, infine, la ricorrente alle spese del giudizio (euro 1.000,00).
4. Hanno appellato le società, che censurano la sentenza per mal governo delle norme sulla semplificazione amministrativa (art. 19, legge n. 241 del 1990) nonché sulla disciplina urbanistica nazionale e comunale riguardo la ristrutturazione edilizia. Le società reiterano i motivi dedotti nel ricorso di primo grado.
4.1. Si è costituito il Comune di Gravina di Puglia che, oltre a chiede il rigetto dell’appello, ne eccepisce (con memora depositata il 15 aprile 2024) l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.
4.2. Parte appellante, con memoria del 16 aprile 2024, insiste per l’accoglimento dei motivi di appello.
4.3. Le parti hanno depositato memorie di replica in data 24 aprile 2024 (comune di Gravina di Puglia) e 25 aprile 2024 (società appellante).
4.4. La società istante, con la memoria di replica del 25 aprile 2024, espone, in particolare, che “Il danno economico per cui si procede non è attribuibile, come controparte vuol far credere, ad una libera scelta dell’imprenditore, ma all’ingiustificato ed illegittimo provvedimento inibitorio de quo, reso in palese contrasto con l’art. 3, comma 2, del DPR 380/2001, a cui l’art. 13 delle NTA del PRG fa rinvio in merito. L’interesse risarcitorio è, quindi, concreto ed attuale, perché il danno sofferto dalle società istanti è oggettivamente importante, ammontando, solo a titolo di mancato guadagno (al netto di tutti i costi) ad Euro 908.842,82”.
4.5. All’udienza del 16 maggio 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.
5. Il ricorso impugnatorio è improcedibile.
6. Successivamente alla s.c.i.a. del 7 aprile 2021, e ai pedissequi progetti presentati in pari data e poi in data 4 giugno 2021, parte appellante ha presentato al Comune di Gravina di Puglia una nuova s.c.i.a., datata 14 luglio 2021, inviata in data 16 luglio 2021, protocollata dall’Ente in pari data, con la quale gli istanti sono stati legittimati alla realizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d) del d.p.r. n. 380 del 2001 in combinato disposto con la legge regionale n. 14 del 2009 (c.d. Piano Casa).
7. L’intervento progettato, assentito con la scia del 16 luglio 2021, ha ad oggetto il fabbricato per civile abitazione sito alla via [omissis] (in catasto al foglio[omissis], part. [omissis] del Comune di Gravina di Puglia.
8. Si tratta esattamente dello stesso immobile già oggetto della s.c.i.a presentata il 7 aprile 2021, al protocollo n. [omissis], per la quale il Comune aveva adottato gli atti datati 19 maggio, 23 giugno e 9 luglio del 2021 (impugnati in primo grado).
9. La nuova s.c.i.a. è stata presentata e assentita ai sensi della normativa derogatoria della Regione puglia (l.r. n. 14 del 2009: cd “Piano casa”).
10. L’intervento – riferisce l’ente appellato - ha previsto una minore volumetria e una altezza inferiore rispetto al progetto originario oggetto della divisata inibitoria, implicando un piano in meno.
11. L’intervento costruttivo, riferisce ancora l’amministrazione nella sua memoria depositata in data 15 aprile 2024, è stato ultimato.
12. Il Comune appellato, a comprova delle suddette circostanza, ha depositato in giudizio (in data 4 aprile 2024) la documentazione afferente la nuova s.c.i.a. (ivi inclusa la relazione tecnica descrittiva degli interventi di ristrutturazione edilizia) nonché la comunicazione di fine lavori datata 31 ottobre 2023.
12.1. Si tratta di documenti che la parte resistente può sempre introdurre in giudizio, afferendo essi ad argomentazioni e difese tese ad ottenere il rigetto del ricorso, con l’unico limite delle eccezioni non rilevabili di ufficio.
E invero, “il divieto di domande o eccezioni nuove in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a. si applica solo all’originario ricorrente, poiché solo a quest’ultimo, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio d’appello; viceversa, rispetto alle parti resistenti il medesimo divieto va inteso come riferito alle sole eccezioni in senso tecnico, non rilevabili d’ufficio, ma non anche alle mere difese rispetto agli altrui motivi di impugnazione, il cui accoglimento determina l’interesse a formulare ogni censura volta ad ottenere la riforma della sentenza in sede d’appello” (Consiglio di Stato, IV, sent. n. 8475/2020; nello stesso senso 3628/2020).
13. L’intervento di ristrutturazione edilizia, anelato dalle appellanti, è stato dunque realizzato sulla base di un titolo diverso rispetto a quello oggetto del presente contenzioso.
13.1. La nuova s.c.i.a. (del 16 luglio 2021) ha sostituito spontaneamente e integralmente quella precedente, disvelando una nuova, autonoma manifestazione di volontà delle società volta a conferire un assetto rinnovato e (in parte) diverso ai propri interessi, anche nel rapporto con il Comune.
14. La s.c.i.a. sopravvenuta ha, pertanto, comportato una tacita e implicita rinuncia alla s.c.i.a. del 7 aprile 2021.
Dai fatti in discussione emerge un primo punto di riflessione: è possibile presentare una nuova SCIA in sostituzione di un titolo precedente, soprattutto se, come nel caso di specie, il primo sia stato oggetto di annullamento. Il privato inizialmente valuta di impugnare l'annullamento tardivo (erano trascorsi i 30 giorni che i comuni hanno per inibire le SCIA) ma, dato che il comune aveva rilevato delle eccezioni che minavano alla radice la legittimità dell'intervento, invece che contestarle, si è preferito presentare un nuovo progetto. Dunque è ammissibile presentare una SCIA in sostituzione di un titolo già in essere e soprattutto questo nuovo titolo "tacitamente ed implicitamente" costituisce rinuncia al titolo precedente.
15. Diversamente opinando, si dovrebbe ammettere la coesistenza di due s.c.i.a. alternative tra loro, fondanti altrettanti titoli autonomi fra loro in contraddizione e contrasto.
il fatto che il secondo titolo annulla implicitamente il precedente è una conseguenza logica del fatto che non possono esserci due diversi titoli che autorizzano opere diverse contemporaneamente sullo stesso immobile.
16. Consegue a tanto che, perfezionatasi la s.c.i.a. del 16 luglio 2021 (senza opposizioni, né diffide, inibitorie o annullamenti in autotutela), ed eseguito, altresì, completamente l’intervento di ristrutturazione edilizia con diversa configurazione rispetto a quello preesistente, il ricorso impugnatorio proposto dalle società deve ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del gravame di annullamento degli atti impugnati, siccome questo afferente a una declaratoria amministrativa di inefficacia che, se anche fosse caducata, non pregiudicherebbe l’interesse delle istanti ormai realizzato e soddisfatto secondo il nuovo progetto da esse spontaneamente presentato il 16 luglio 2021 che ha conferito all’immobile ormai ristrutturato una nuova configurazione né farebbe rivivere il titolo originario al quale le appellanti hanno inteso di fatto rinunciare (presentando la successiva s.c.i.a.): titolo che, in ogni caso e comunque, proprio perché l’immobile è stato ormai ristrutturato, non sarebbe più eseguibile.
17. Il Collegio deve farsi, comunque, carico di scrutinare in via incidentale la legittimità degli impugnati atti amministrativi stante l’interesse di tipo risarcitorio manifestato dalle società nella memoria di replica del 25 aprile 2024.
18. Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della legge n. 241/90 - carenza di potere), parte appellante/ricorrente ha dedotto che sia il primo provvedimento di inibitoria del 19 maggio 2021 sia soprattutto il secondo del 9 luglio 2021, definitivamente preclusivo dell’intervento, sarebbero tardivi.
19. Con il secondo motivo (violazione dell’art. 3, legge n. 241/1990 - difetto assoluto di motivazione - violazione degli artt. 19 e 21-bis della legge n. 241/1990), le società deducono che il provvedimento prot. n. [omissis] del 23 giugno 2021 non sarebbe mai stato loro comunicato e dunque, come tale, esso sarebbe inopponibile per effetto dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990; da cui, il difetto di motivazione quantomeno in ordine all’indicazioni delle ragioni per cui, nonostante l’adeguamento progettuale e le controdeduzioni, la PA ha ritenuto di tener ferme le posizioni iniziali.
20. Con il terzo motivo (eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta - eccesso di potere per contraddittorietà manifesta - violazione e falsa applicazione dell’art.19, legge n. 241/1990), le appellanti sostengono che il provvedimento, laddove “adombra” che “le ricorrenti avrebbero provveduto ad una successiva “unilaterale” e “volontaria conformazione” attraverso l’adeguamento progettuale del 4.6.2021 sebbene “nella nota di diffida non era ipotizzata una conformazione ma una riproposizione dell’intervento usufruendo dei benefici della L.R. 14/09”, recherebbe affermazioni smentite per tabulas poiché “Nel provvedimento 19.5.2021 l’attività conformativa era espressamente e testualmente prevista”. Le società istanti, con il progetto del 4.6.2021, non si sarebbero limitate ad un mero adeguamento ai rilievi formulati nel provvedimento 19.5.2021, se non per il computo volumetrico delle scale, ma al contrario avrebbero ampiamente controdedotto in seno alla relazione tecnica di accompagnamento al progetto adeguato.
21. I tre motivi possono essere trattati congiuntamente.
21.1. Essi sono infondati.
21.2. L’art. 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990, così recita: “L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata”.
Il successivo comma 6-bis dispone altresì che “Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni (…)”.
21.3. Nel caso in esame, la s.c.i.a., alternativa al permesso di costruire, è stata presentata in data 7 aprile 2021.
21.4. Il provvedimento col quale l’amministrazione ha rappresentato elementi di contrasto del progetto con la normativa urbanistica è stato adottato il 19 maggio 2021, oltre il termine di 30 giorni previsto dal comma 6-bis dell’articolo 19.
21.5. Sennonché, parte appellante, a fronte dei rilievi ostativi (il Comune aveva rilevato sostanzialmente, e tra l’altro, che il progetto presentato era in radice non conforme alla normativa vigente statale e comunale a causa dell’abnorme carico urbanistico in esso previsto rispetto a quello consentito e che quindi sarebbe stata necessaria una sua totale riformulazione) ha ritenuto di adeguarsi alle risultanze istruttorie (“Onde prevenire qualsivoglia ulteriore questione” – “pro bono pacis”: pagina 4 del ricorso di primo grado) e ha presentato, in data 4 giugno 2021, una “rielaborazione progettuale” (pag. 4 del ricorso di primo grado) che ha rinnovato il dies a quo di decorrenza del termine di trenta giorni di cui al comma 6-bis citato.
21.6. Il 28 giugno 2021, con provvedimento prot. [omissis] (adottato nel termine di 30 giorni decorrenti dal 4 giugno), l’ufficio comunale ha riscontrato la nota/relazione delle appellanti e, previo rinvio ai motivi ostativi già indicati nell’atto del 19 maggio 2021 e ritenuti non superati anche alla luce della rielaborazione del progetto, ha comunicato che “La pratica sarà archiviata senza produrre effetti giuridici favorevoli”.
21.7. La circostanza che il suddetto provvedimento non sia pervenuto al destinatario per un errore di invio telematico non comporta l’invalidità dell’atto, già perfezionatosi nel momento della sua adozione in tutti i suoi elementi costitutivi, bensì, al più, lo ha reso improduttivo di effetti, in via provvisoria e per cause esterne all'atto medesimo.
21.8. La successiva nota del 9 luglio 2021, fornita in risposta alla comunicazione del 5 luglio 2021 con la quale la società intendeva far valere il consolidamento della s.c.i.a., ha valore meramente confermativo di una manifestazione di volontà già espressa definitivamente il 28 giugno 2021 (ossia nel termine di 30 giorni dalla presentazione del progetto rielaborato).
21.9. Tanto si evince, de plano, dal suo contenuto che rinvia semplicemente alle medesime criticità già evidenziate in precedenza.
21.10. Anche ove si ritenesse la nota del 28 giugno 2021 un mero atto endo-procedimentale, essa varrebbe comunque – per il suo contenuto ostativo - a interrompere i termini di cui al comma 3 dell’articolo 19 più volte citato, sicché, rispetto a tale data, il successivo atto del 9 luglio – adottato in assenza di ulteriori integrazioni o chiarimenti da parte del privato - sarebbe comunque da considerarsi adottato nei termini.
21.11. Le considerazioni che precedono valgono a motivo di rigetto anche del rubricato difetto di motivazione.
21.12. Gli atti in esame hanno rappresentato, in modo organico e chiaro, le ragioni del dissenso opposto dall’amministrazione, che possono riassumersi nelle seguenti:
a) la disciplina locale (n.t.a.) consentirebbe le sostituzioni edilizie di costruzioni malsane nel rispetto di parametri ed indici inferiori rispetto a quello dell’edificio esistente;
b) il progetto presentato pone a credito la volumetria fisica preesistente, che però implicherebbe un carico urbanistico inferiore a quello della costruzione a farsi;
c) la sagoma dell’edificio esistente non sarebbe fedele a quella preesistente;
d) a monte le scale vengono computate come volume mentre a valle diventano superfici accessorie.
21.13. Tali ragioni, declinate nel provvedimento del 19 maggio 2021 (sulle quale riposano anche i successivi atti inibitori) sono state sufficientemente dettagliate dall’amministrazione con riferimento alle criticità urbanistiche ritenute ostative, senza che in questa sede di scrutinio (deficit motivazionale) se ne debba apprezzare il merito del loro contenuto siccome quest’ultimo censurato dalle appellanti con separato e successivo motivo.
21.14. Il Comune, tra l’altro, nel rappresentare le ragioni ostative o inibitorie, aveva anche prospettato la possibilità di presentare un nuovo progetto in deroga, ai sensi del “Piano casa regionale” (l.r. n. 14/2009).
La circostanza, per un verso, elude la lamentata compressione del diritto delle società di adeguare o conformare il progetto nei modi da esse ritenuti più idonei; dall’altro, disvela una coerenza istruttoria nell’operato dell’amministrazione che non si è limitata ad opporsi immotivatamente all’iniziativa edilizia.
Il Collegio in questo passaggio valorizza l'intraprendenza dell'amministrazione che dimostra di non opporsi in modo cieco all'intervento ma anzi avanza proposte per presentare il progetto secondo forme autorizzatorie differenti (nel caso di specie, con piano casa, strumento parzialmente derogatorio). Questo fa comprendere come ai fini del giudizio amministrativo conta anche l'approccio che comune e privati hanno vicendevolmente nei riguardi della vicenda.
22. Con il quarto motivo di ricorso (violazione dell’art.3, co.1, lett. d), dell’art.3, co.2, dell’art.2 bis, co.1-ter, del d.p.r. n. 380/2001 - violazione per malgoverno dell’art.12 n.t.a. del prg di Gravina in Puglia - violazione per malgoverno del dm 1444/1968 con particolare riferimento all’art. 1 (ambito di applicazione), parte appellante deduce che:
i) il Comune avrebbe violato la vigente disciplina in tema di ristrutturazione, ove anche attuata mediante demolizione e ricostruzione, secondo cui “Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica …”;
ii) ove mai si fosse verificato, per il principio di successione delle norme nel tempo e per il principio di gerarchia delle fonti, il conflitto tra la norma regolamentare locale e la norma di legge si sarebbe comunque in favore di quest’ultima;
iii) La “supremazia” dell’art. 3 del t.u. edilizia sulle norme regolamentari locali è espressamente disciplinata dal comma 2 della medesima norma;
iv) la lettura combinata dell’art. 3, co.1, lett. d) e dell’art. 2-bis, co. 1-ter del d.p.r. n. 380/2001 deporrebbe nel senso che, nella vigente nozione di ristrutturazione, la ristrutturazione non è vincolata alla sagoma preesistente (ammettendosi espressamente diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche-art. 3, lett. d), che viceversa resta rilevante solo nel caso s’intenda godere delle distanze legittimamente preesistenti: ciò che sarebbe previsto sia nel progetto presentato il 7 aprile 2021 sia nel progetto di parziale adeguamento presentato il 4 giugno 2021 in cui sono stati rispettati area di sedime, volume e altezza dell’edificio preesistente;
v) l’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 determinerebbe il carico urbanistico per la zona residenziale in rapporto alla volumetria (100 mc/abitante; per ogni abitante 18 mq a standard, ridotti alla metà nelle zone B dal successivo art.4): non si comprende, pertanto, come un intervento di ristrutturazione isovolumetrico possa implicare un aumento del carico urbanistico.
23. Le censure, che possono essere trattate congiuntamente, sono infondate.
24. L’intervento non trova rispondenza nella disciplina urbanistica locale, ponendosi in contrasto con questa.
25. L’iniziativa postulata dalle appellanti cade in zona B1 e consiste nella realizzazione di un “intervento sostitutivo” dell’immobile esistente.
25.1. Nella zona B1, lo strumento urbanistico impone limiti al carico insediativo.
25.2. In particolare, per la zona B1, rilevano le prescrizioni di cui all’art. 13 delle n.t.a. secondo cui la possibilità di effettuare “interventi sostitutivi” è subordinata al rispetto dei seguenti limiti: indice di fabbricabilità: “max 6 mc/mq per qualunque dimensione del lotto di intervento; altezza max: 11 m; rapporto di copertura: max 60% per lotti di superficie superiore a 300 mq; nel caso di costruzioni esistenti, è consentita la sopraelevazione fino a due piani sovrastanti il piano terra, con altezza massima pari a 11 m.”.
Sennonché, la pressione insediativa che il progetto esprime è pari a 7.207,75 mc, a fronte di una volumetria di carico urbanistico consentita dal piano regolatore in 2.871,24 mc.
26. Rileva altresì, come ulteriore profilo di contrasto, la circostanza che le norme di piano, in zona B1, prevedono e consentono la realizzazione di massimo 3 livelli fuori terra, laddove, invece, il progetto ne prevede 5 (di piani) oltre il piano terra.
27. Il limite dei livelli fuori terra non può essere vanificato con tecniche costruttive che consentano il rispetto del solo limite di altezza e di volumetria, poiché la prescrizione sui limiti di altezza e sui livelli fuori terra vanno rispettati congiuntamente, rappresentando, per un verso, una modalità organica e omogenea di utilizzo e sviluppo del territorio; per l’altro, un elemento che incide sul carico urbanistico.
28. Il progetto da realizzare, infatti, prevede:
a) 2 piani interrati da adibire ad autorimessa per un totale di n° 22 posti auto;
b) 1 piano terra con locali a destinazione commerciale;
c) 5 piani a destinazione residenziale;
e) 4 unità residenziali per ogni piano dal primo al quarto;
f) 3 unità residenziali al quinto piano;
g) il sottotetto, in parte a destinazione residenziale e in parte a destinazione deposito.
29. L’edificio esistente consta, invece, di soli 3 piani fuori terra.
30. Il progetto in questione, sviluppando un indice di fabbricabilità di circa 14,93 mc/mq, si pone anche in contrasto con la disposizione recata dall’articolo 7 del d.m. n. 1444/1968 secondo cui, per le zone B, in caso di trasformazione di un edificio mediante demolizione e ricostruzione, la densità fondiaria massima è pari:
a) a 5 mc/mq, per i Comuni al di sotto dei 50 mila abitanti;
b) comunque, non eccedente il 70% della densità preesistente.
31. Il comune Gravina in Puglia, come esposto dalla parte resistente, si poneva al di sotto della soglia dei 50.000 abitanti al momento dell’adozione del p.r.g.
32. L’intervento, pertanto, si pone in contrasto anche con le previsioni del d.m. n. 1444/68 implicando un aumento delle superfici utili.
33. Parte appellante invoca gli artt. 3 e 2-bis, del d.p.r. n. 380 del 2001, quali norme primarie che si imporrebbero sulle norme regolamentari (n.t.a. di p.r.g.), per inferire che la ristrutturazione, così come progettata, sarebbe assentibile in deroga ai parametri urbanistici locali.
34. Le censure sono infondate.
35. Uno dei principali problemi che ostacolano la realizzazione di interventi sostitutivi, ovvero di rigenerazione del patrimonio edilizio esistente soprattutto mediante demolizione e ricostruzione, è rappresentato dal rispetto delle disposizioni sugli standard urbanistici (rapporti fra insediamenti e spazi/immobili pubblici o per attività di interesse generale) ed edilizi (limiti inderogabili di densità edilizia, altezza, distanza fra edifici) contenute nel d.m. n. 1444/1968.
36. Gli interventi di “sostituzione edilizia”, quale quello in esame, si inseriscono generalmente in un contesto urbano consolidato che rende difficile il rispetto dei limiti di densità fondiaria, distanza, di altezza o livelli (piani) fuori terra, così come il reperimento di aree da destinare a standard urbanistici.
37. In questo scenario, si colloca l’articolo 2-bis del d.p.r. n. 380/2001 - inserito dalla legge n. 98/2013 di conversione del d.l. n. 69/2013 e successivamente integrato e modificato dai d.l. n. 32/2019 e 76/2020.
38. Le suindicate disposizioni prevedono la possibilità per le Regioni di introdurre disposizioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968.
39. In particolare, l’art. 2-bis, pur palesando una aporia tra rubrica e testo (la rubrica è intestata a deroghe in materia di distanza tra fabbricati; il testo fa riferimento in via generale a “disposizioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968”) sembra, comunque, indicare la possibilità di introdurre deroghe a tutte le previsioni di quest’ultimo.
40. La norma inoltre lega le deroghe alla “definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali ad un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
41. Ebbene la giurisprudenza, sia costituzionale (sentenze n. 85/2023, n. 217/2020, n. 41/2017, 178/2016, n. 231/2016) sia amministrativa (Cons. di Stato, sez. IV, sentenza n. 10965 del 18 dicembre 2023), ha optato per una lettura prevalentemente restrittiva dell’art. 2-bis, come finalizzato a consentire previsioni derogatorie al d.m. n. 1444/1968, soltanto se recepite in piani urbanistici attuativi funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio e non riguardanti anche interventi relativi a singoli edifici.
42. Il richiamo operato all’art. 2-bis, comma 1-ter e all’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380/2001 appare, pertanto, inconferente poiché l’intervento postulato dalle appellanti, risulta dettagliatamente disciplinato dalla disciplina del piano regolatore.
Nei punti precedenti è contenuto il nocciolo della vicenda. Si sta disquisendo del se l'art. 2-bis comma 1-ter TUE, nel disciplinare le regole derogatorie degli interventi di demolizione e ricostruzione, limitandoli fortemente nelle zone territoriali omogenee di tipo A (sottoponendoli all'approvazione di un piano di recupero), stia semplicemente creando una norma di argine per quei comuni che non avessero già dettato regole per gli interventi in questi tessuti, ovvero che, per contro, non stia dicendo che ogni comune deve predisporre degli atti pianificatori specifici se vuole consentire gli interventi di demoricostruzione in zona A. Sebbene tutti noi tecnici speravamo che l'interpretazione potesse essere la prima (la norma come "argine" a tutela dei centri storici dei comuni che non hanno sviluppato piani regolatori specifici) la giustizia amministrativa appare invece propendere per la seconda ipotesi. Nel caso di specie, si ha un piano regolatore che si intuisce essere previgente alle innovazioni apportate all'art. 2-bis TUE ma che contiene già delle norme specifiche per gli interventi nelle zone B1 norme che, peraltro, appaiono restrittive in quanto fissano dei parametri volumetrici limite che devono essere rispettati - pare - anche nell'ipotesi in cui l'edificio originario superi gli indici edificatori. Tale prescrizione di piano, come vedremo tra poco, viene considerata coerente con il comma 1-ter, cioè il piano può dettagliare le modalità esecutive di questo tipo di interventi e tali dettagli non contrastano con la norma ma, anzi, la rendono eseguibile.
43. Va aggiunto che l’amministrazione resistente ha anche chiarito che:
a) la zona B1 ricade a ridosso della zona A) del Centro storico;
b) tale zona (B1) è caratterizzata da immobili storici di pregio, quale quello interessato dall’intervento in esame.
Qui la sentenza tocca appena un tema che invece può avere vaste ripercussioni. La norma, che è citata testualmente nel punto 44 di cui appresso, non limita la sua applicabilità alle zone A, ma anche a tutte quelle - non meglio definite - di "particolare pregio storico e architettonico". Una definizione siffatta rischia di attirare a sé una moltitudine di ulteriori aree anche se non direttamente qualificate come zone A, e ciò avviene proprio nel caso di specie: l'intervento è inserito nel tessuto "B1" che afferisce alla zona territoriale omogenea di tipo B (come indicato anche nel testo stesso della sentenza), ma dato che contiene anche edifici "di pregio" per essa viene considerata valevole la prescrizione del comma 1-ter. Ciò può comportare un fatto non secondario, cioè che il professionista ed il soggetto interessato all'intervento non deve solo progettare l'intervento con grande attenzione, ma deve pure valutare se la zona in cui sta intervenendo può avere le caratteristiche "di pregio". Questa è una indicazione che io già indicai come pericolosa all'indomani della sua introduzione, e qui sta dispiegando in effetti i suoi poteri: purtroppo possono esserci casi in cui l'attribuzione o meno ad un area di avere caratteristiche "analoghe" alle zone A può essere soggettiva, quindi sarebbe opportuno che ciascun comune specificasse quali sono le aree che essi considerano avere caratteristiche analoghe alle zone A. Ad esempio per la città di Roma mi sono sempre chiesto se tale definizione non possa valere per tutti gli immobili che si trovano inseriti in carta per la qualità e si trovano al di fuori della zona A o anche agli "ambiti di valorizzazione della città storica" che pure ufficialmente rientrano nella zona B.
44. Ebbene, l’articolo 2-bis, comma 1-ter del d.p.r. n. 380/2001, al secondo periodo così dispone: “ Nelle zone zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela”.
45. La norma in esame, pertanto, fa salve le più restrittive previsioni di piano.
46. Piano regolatore che, a sua volta, riferisce la qualificazione della “ristrutturazione”, non solo alle nuove costruzioni bensì, a tutti gli interventi sostitutivi, ovvero di “sostituzione” degli immobili esistenti, e dunque anche alle ristrutturazioni che comportino demolizione e ricostruzione, così attraendo (anche) queste ultime al paradigma della norma primaria.
Con il punto 46 il Consiglio di Stato sembra aprire alla effettiva possibilità che i piani regolatori possano dettare regole specifiche che consentano di dettagliare gli interventi di demolizione e ricostruzione anche in zona A, rendendoli quindi eseguibili anche senza approvazione di uno specifico piano di recupero, purché si tratti, però, di norme restrittive. Posto che una singola sentenza non fa mai legge, va tenuto ben presente che nel caso in esame le norme della demolizione e ricostruzione sono abbastanza restrittive rispetto agli stessi parametri del DM quindi si è giustamente pensato di considerarle "operative" all'interno del paradigma del comma 1-ter. Dunque tale affermazione del Collegio non deve essere letta come una generale liberatoria tale per cui qualunque definizione di ristrutturazione edilizia posta nei piani regolatori possa derogare dalla norma nazionale, ma anzi piuttosto il contrario e cioè che serve comunque una pianificazione attuativa per consentire gli interventi di demolizione e ricostruzione in zona A ma che eccezionalmente possono essere autorizzati interventi puntuali se eseguiti in conformità al Piano, laddove questo vada a disciplinare degli interventi restrittivi. Inoltre, giusto per appunto, gli interventi in questo caso devono comunque essere conformi alla definizione di ristrutturazione edilizia specifica vigente, perché lo sconfinare oltre il confine di tale parametro rischia di rendere l'intervento soggetto a piano attuativo (peraltro da farsi per l'intera area e non per il singolo edificio, indica la sentenza).
Va comunque ricordato che nella circolare interministeriale del 2020 di commento alle innovazioni apportate dal decreto semplificazioni del 2020 la norma è concepita per applicarsi nel caso in cui la ricostruzione avesse bisogno di accedere al regime derogatorio delle distanze, e non specificatamente in ulteriori casi (ad esempio demolizione e ricostruzione nel rispetto di sagoma e volume legittimo preesistente, oppure nei casi in cui sia possibile ricostruire anche con forma diversa ma nel rispetto delle disposizioni del DM). Sempre la medesima circolare, tuttavia, indica che i comuni hanno facoltà di disporre norme anche meno restrittive: tale visione non sembra essere la stessa di questa sentenza.
47. In conclusione, l’intervento edilizio progettato dalle appellanti si pone in contrasto con gli inderogabili (quanto al caso specifico) limiti di densità (fondiaria, indici di fabbricabilità, carico urbanistico) stabiliti sia nello strumento urbanistico comunale (che detta al riguardo una puntuale disciplina) che indicati nel d.m. n. 1444/1968 (inderogabili ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1-ter, secondo periodo, del d.p.r. n. 380/2001).
Si ribadisce - in senso generale - che gli interventi di sostituzione edilizia ("quanto al caso specifico") non possono derogare agli indici prescritti dal DM 1444/68, che rappresenta un baluardo inviolabile, con eccezione (presumibile) dei casi in cui le singole regioni abbiano legiferato ai sensi dell'art. 2-bis comma 1 e solo in questi specifici limiti o, altrimenti, all'interno di piani attuativi o programmi di recupero urbano estesi ad intere aree.
48. Per quanto sin qui argomentato, i motivi di ricorso, esaminati ai soli fini dell’accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati, sono infondati.
49. In conclusione:
a) va dichiarato improcedibile il ricorso impugnatorio;
b) va respinta la domanda di accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati, avanzata ai fini risarcitori.
50. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione di taluni aspetti di novità della questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:
a) dichiara improcedibile il ricorso impugnatorio;
b) respinge la domanda di accertamento incidentale della illegittimità degli atti impugnati.
Compensa fra le parti le spese processuali del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024
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